O que aconteceu no MS 23.441 e os rumos para a fixação do marco inicial da estabilidade do servidor público – ou quando se decide contra todos os precedentes sem abalar os rumos da jurisprudência por meio da técnica da distinção (distinguish)

Tiago Bitencourt De David


Advogado. Mestre em Direito.

Introdução

No Mandado de Segurança n. 23.441, ajuizado em face de ato praticado pelo Procurador-Geral da República por servidora do Ministério Público Federal, os Ministros, por maioria, decidiram que a impetrante deve ser mantida no cargo para o qual prestou concurso, vez que a sua exoneração do serviço público estaria eivada de inconstitucionalidade. Tudo tendo em vista o art. 41 da CF/88, cuja redação é a que segue:

“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III – mediante procedimento de avaliação periódica desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.”

Porém, a decisão sob comento não é só mais um caso onde se discute ferrenhamente se o prazo de três anos para aquisição da estabilidade implica na possibilidade de perda do cargo quando o fato ocorrer dentro desse lapso temporal ou se o processo administrativo deve culminar com a punição ainda no curso de tal período. Então, primeiramente, passa-se a expor acerca da discussão tradicional para, em um segundo momento, mostrar as razões que levam o precedente em tela a desviar-se dos rumos costumeiramente tomados pelo STF.

I - A polêmica sobre o marco inicial da estabilidade

É possível observar que no STF há uma corrente majoritária dos Ministros que sustentam que o que deve ser levado em consideração é a data do fato, daí evita-se que aqueles que cometeram ilegalidades no final dos três anos deixem de sofrer a reprimenda (Min. Gilmar Ferreira Mendes, Min. Ellen Grace Northfleet, Min. Cármen Lúcia, Min. Cezar Peluso). De outro lado, há quem entenda que o Poder Público deve apurar o fato e sancioná-lo antes do término do estágio probatório e que por isso mesmo é que a avaliação deve ocorrer nos quatro últimos meses dessa etapa da carreira pública (Min. Marco Aurélio Mello). Há, ainda, quem defenda que antes de terminada a avaliação do servidor nem sequer haveria estabilidade, independentemente do prazo de três anos (Min. Enrique Ricardo Lewandowski). Enfim, esse é o tratamento tradicional dispensado ao tema, mas tal não foi o caso do referido mandado de segurança sob análise.

Não confirmados os requisitos, caberá exoneração ex officio, desde que assegurado ao interessado o direito de defesa [...]”

Na doutrina predomina o entendimento de que os três anos por si só não bastam para a aquisição da estabilidade, sendo colacionados para exemplicar tal entendimento as lições de MARÇAL JUSTEN FILHO1:

“O art. 41 (com a redação da Emenda n. 19/98) estabeleceu que os servidores nomeados para cargos de provimento efetivo adquirem estabilidade depois de três anos de efetivo exercício, mas sempre mediante indispensável avaliação prévia. Portanto, enquanto não houver formalização da avaliação e da formalização de um juízo positivo quanto à capacitação do sujeito para exercer a função pública, não surgirá a estabilidade.”

Bem como de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO2:

“O período de três anos para aquisição da estabilidade pode ser desde logo aplicado. Com efeito, no caso de servidor nomeado por concurso, a estabilidade somente se adquire depois de três anos; o período compreendido entre o início do exercício e a aquisição da estabilidade é denominado de estágio probatório e tem por finalidade apurar se o funcionário apresenta condições para o exercício do cargo, referentes à moralidade, assiduidade, disciplina e eficiência. Pelo § 4º, acrescentado ao artigo 41 pela Emenda 19, além do cumprimento do estágio probatório, deve o servidor, para adquirir estabilidade, submeter-se a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.”

O problema é saber se deveria o servidor ficar indefinidamente à mercê do Poder Público para que este realizasse a avaliação de desempenho ou se a mesma deve ser realizada dentro dos três anos, pois, se acatado este último entendimento, a inércia do Estado deve levar, inarredavelmente, ao reconhecimento da estabilidade. Tal questão foi suscitada pelo Min. Enrique Ricardo Levandowski que se posicionou pela ausência de prazo para a realização da avaliação e que foi objeto de divergência com o Min. Gilmar Ferreira Mendes que enfatizou a impossibilidade de ficar o servidor em uma situação indefinida submisso ao Poder Público eternamente.

Parece mais acertado entender que existe um dever do Poder Público realizar a avaliação dentro do prazo do estágio probatório e, ao mesmo tempo, permitir a punição do servidor por fatos ocorridos nos três anos. Apesar da lei federal 8.112/90 não ser lei complementar, cumpre observar que o seu art. 20 , § 1º, aponta no sentido de que a avaliação deve ocorrer sempre nos últimos quatro meses do estágio probatório, ou seja, nos últimos quatro meses do período de três anos3. Revela-se sugestiva a sugestão do artigo, mas o fato de que é lei ordinária impede que se entenda de forma definitiva que essa é a regulamentação do art. 41, § 1º, III, da CF/88. Porém, não se diga que a Constituição exige avaliação periódica e que isso significa que o servidor permanece eternamente sob exame, pois tal interpretação implica em uma desproporcional restrição ao direito fundamental (cláusula pétrea inclusive) à estabilidade, pois não foi dado ao poder constituinte derivado reformador, ao elaborar a emenda 19, criar nova forma de perda de cargo após o cumprimento do estágio probatório.

Assim, revela-se mais adequado dissociar os requisitos para a obtenção da estabilidade, de modo que a falta de avaliação nos três anos não pode prejudicar o servidor, mas, ao passo que a investigação, processamento administrativo-disciplinar e posterior sanção com a perda do cargo seja permitida quando constatado que o ilícito deu-se em momento do estágio probatório. É que a avaliação deve ocorrer, como bem pontifica Alexandre de Moraes4, durante o estágio probatório, sendo inviável penalizar o servidor pela (de)mora do Poder Público, mas isso não impede que após os três anos se descubra um fato ocorrido durante o triênio que impeça a continuidade da pessoal enquanto integrante de determinada carreira.

Entretanto, toda essa discussão cedeu a um ponto mais relevante, a saber, a servidora em questão estava na data do julgamento há mais de 11 anos no exercício do cargo e a liminar que a manteve na função já datava quase 10 anos, conforme asseverado pelo próprio Min. Marco Aurélio que deferiu a medida no ano de 1999. Daí ganhar relevo na presente discussão a idéia já pujante na melhor doutrina5 de que a Administração não pode surpreender o cidadão com decisões que, mesmo com aparência de legalidade, se revelarem de conseqüências funestas às quais o prejudicado não contribuiu de forma a tornar aquele resultado previsível. Exemplo de consagração expressa da proteção da confiança no direito administrativo brasileiro é o prazo decadencial de 5 anos para que a Administração anule seus atos, salvo comprovada má-fé6 (art. 54 da lei federal 9.784/99). Note-se, contudo, que o prazo em questão não se revela aplicável quando o ato administrativo viciado for desfavorável ao cidadão diretamente atingido, tal como bem pontificado por Rafael Da Cás Maffini7.

II – Do julgamento do MS 23.441

Ao contrário do cenário que vinha se desenhando no voto da Min. Ellen Grace (relatora) o presente mandado de segurança não tomou o rumo de outros tantos que são denegados por força da tese de que o fato ter ocorrido dentro dos três anos do estágio probatório permite a punição, mesmo que a decisão que consagre a exoneração seja posterior ao dito período. O Min. Gilmar Ferreira Mendes já havia votado de acordo com a relatora até que o Min. Marco Aurélio além de lançar as bases de seu posicionamento no sentido de que a publicação da decisão administrativa após o triênio por si só já maculava o processo administrativo suscitou uma questão fática que, em um primeiro momento, poderia parecer irrelevante para o julgamento em uma Corte com perfil dito nomofilácico, ou seja, que se ocupa de questões eminentemente jurídicas e possui função uniformizadora de jurisprudência, a saber, o fato de contar a impetrante com mais de 11 anos de serviço público naquele cargo, sendo quase 10 deles por força de liminar concedida pelo próprio julgador em questão.

A partir daí o Min. Gilmar Ferreira Mendes reviu seu voto, sendo acompanhado pelos Min. Enrique Ricardo Lewandowski e Cármen Lúcia Antunes Rocha que, expressamente, deixaram claro que entendiam que a ordem era concedida sob o fundamento da segurança jurídica em face do tempo pelo qual o processo vinha se arrastando e que não se convenciam de que a mera publicação após os três anos maculasse a reprimenda. O Min. Enrique Ricardo chegou a afirmar que não existe no direito brasileiro a estabilidade pelo decurso do tempo, pois sempre haverá a exigência da avaliação para que seja reconhecida a estabilidade do servidor. Imediatamente o Min. Gilmar Ferreira Mendes aduziu que não é crível deixar a vida do cidadão indefinidamente ao juízo da Administração, pois se trataria de uma situação de eterna submissão e que colocaria abaixo a própria razão de ser da garantia da estabilidade.

Certo é que o tratamento igualitário dispensado até então pela Corte aos jurisdicionados foi nesse caso excepcionado por entender-se que havia razões adicionais para o debate que preponderariam sobre a pretensão punitiva do Estado. Essa é uma questão das mais relevantes no cenário jurídico atual, pois, só para exemplificar, se tal matéria estivesse definida em súmula vinculante com certeza o presente mandado de segurança teria outra sorte (rectius, azar).

O instituto da distinção é um tema corrente no direito norte-americano onde existe a figura do distinguish8que é a denominação da técnica de aplicação do Direito com a afirmação de que os precedentes anteriores continuam valendo, mas não para aquele caso9. Em geral, o STF decide pela exoneração, mas nesse caso, entendeu-se que o tempo no serviço público é uma razão suficiente para afastar a punição, mesmo que o atraso seja imputável ao Poder Judiciário e não aos órgãos superiores responsáveis pela condução do processo administrativo. Assim, o STF andou na mesma linha daquilo que é preconizado por Humberto Ávila10, a saber, a de que existe um dever de tratamento igualitário que pode ser superado por argumentos que demonstrem que a situação de fato não ocorreu ou que uma fundamento jurídico e um fato inicialmente não previsto na norma prevalece apesar dos fatos em comum. No caso em tela não se discutiu se realmente ocorreu a infração aos deveres funcionais, mas que o fato do decurso de expressivo tempo de serviço público e da segurança jurídica prescrevem um tratamento desigual ao dos demais servidores processados e que tiveram a decisão administrativa publicada após os três anos.

Conclusão

A fixação do marco inicial e dos requisitos para a aquisição da estabilidade continuam sendo matéria controvertida e passível de apreciação casuística. Isso confirma a impossibilidade de dizer-se que as Cortes superiores não examinam matéria de fato. Porém, o STF assumiu sua competência constitucional que é a de, dentre outras, aplicar o Direito ao caso concreto e, acertadamente, afastou seus próprios precedentes para decidir que a questão em tela merecia tratamento diverso daquele costumeiro.

Quanto a questão de fundo não é crível admitir que alguém depois de mais de uma década seja exonerado por força da inércia do Poder Judiciário. Afinal, se a servidora não estivesse apta ela já teria perdido o cargo por sentença judicial durante tal período. No entanto, não se que dizer que se concorda com a tese de que a decisão administrativa deve ser publicada dentro dos três anos e nem que a estabilidade é um estado só alcançado depois da avaliação – que em certos casos poderá ocorrer que ninguém saiba quando e se vai realmente ocorrer.

Notas de Rodapé

1 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 611.

2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 552 e 553.

3 Art. 20, § 1º, da lei federal 8.112/90: “ § 1º Quatro meses antes de findo o período do estágio probatório, será submetida à homologação da autoridade competente a avaliação do desempenho do servidor, realizada de acordo com o que dispuser a lei ou o regulamento do sistema de carreira, sem prejuízo da continuidade de apuração dos fatores enumerados nos incisos I a V deste artigo.”

4 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 359.

5 MEDAUAR, Odete. Segurança Jurídica e Confiança Legítima. In: ÁVILA, Humberto (Org.). Fundamentos do Estado de Direito: Estudos em Homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 117 ss.

6 Art. 54 da lei federal 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai e 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.” . Note-se, ainda, que como bem coloca Almiro do Couto e Silva, tal prazo não se aplica “aos atos administrativos ilegais maculados por vícios grosseiros, flagrantes, evidentes ou manifestos” (do prefácio à ÁVILA, Ana Paula de Oliveira. A Modulação de Efeitos Temporais pelo STF no Controle de Constitucionalidade: Podenração e Regras de Argumentação para a Interpretação Conforme a Constituição do Artigo 27 da Lei n o 9.868/99. Porto Alegre: Livraria dos Tribunais, 2009, p. 14). Por fim, registro meu posicionamento no sentido de que tal previsão legislativa é aplicável aos demais entes federativos, pois nenhum ente pode atuar em desconformidade com a boa-fé objetiva e deve estar atento que o prazo em tela de 5 anos, não por acaso, é o mesmo da ação popular, tal como bem apontado por Rafael Da Cãs Maffini ao aludir à opinião de Almiro do Couto e Silva sobre o tema antes mesmo da edição da lei federal 9.784/99 (Em Torno do Prazo Decadencial de Invalidação de Atos Administrativos no Exercício da Autotutela Administrativa. In: In: ÁVILA, Humberto (Org.). Fundamentos do Estado de Direito: Estudos em Homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 295).

7 MAFFINI, Rafael Da Cás. Em Torno do Prazo Decadencial de Invalidação de Atos Administrativos no Exercício da Autotutela Administrativa. In: In: ÁVILA, Humberto (Org.). Fundamentos do Estado de Direito: Estudos em Homenagem ao Professor Almiro do Couto e Silva. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 309.

8 Veja-se a definição da expresão distinguish :“ to demonstrate that an apparently similar case is so sufficiently different from the case at hand that it is of limited value as precedent.” (Dictionary of Legal Terms. 4 ed. New York: Barron’s, p. 152).

9 MELLO, Patrícia Perrone Campos. Precedentes: o desenvolvimento judicial do Direito no constitucionalismo contemporâneo. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 202 ss.

10 ÁVILA, Humberto. Teoria da Igualdade Tributária. São Paulo: Malheiros, 2008, passim. Note-se que tal argumento permeia toda a obra onde atribui-se à igualdade uma prevalência relativa, capaz de ser superada por razões superiores no caso concreto.

Comentários

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