Introdução

O presente ensaio cuida de aspectos práticos do licenciamento ambiental, especialmente acerca da competência, procedimento, necessidade de EIA/RIMA e audiências públicas. Com certeza sobre tema tão instigante há muito mais a ser dito, mas esta pesquisa se destina a permitir um aprendizado rápido ainda que superficial sobre o licenciamento, sem digressões sobre a natureza do(s) ato(s), controle judicial ou criticar a atuação administrativa no dia-a-dia, mesmo que este último assunto esteja tão em voga após a mudança de chefia no Ministério do Meio Ambiente. Apenas dois doutrinadores foram citados, embora outros tenham sido objeto de análise, pois selecionou-se apenas aquelas citações que tenham de forma clara e sucinta explorado o problema em questão. Apesar de ter ocorrido análise jurisprudencial, sua colação se faz difícil ante a falta de definição clara a respeito do assunto, de modo que seu enfrentamento exigiria uma leitura crítica, tal como não se propõe o estudo que aqui se disponibiliza aos leitores.

1. Competência administrativa para o licenciamento ambiental

Uma questão importante e que dá margem para enormes discussões judiciais e até mesmo disputas administrativas dentre os próprios órgãos públicos é acerca da competência para o licenciamento ambiental. Para aclarar a questão inicia-se pela análise da forma de Estado brasileira, a saber, a federativa, onde os entes possuem autonomia e suas atuações devem estar previstas em uma Constituição Federal, tal como ocorre no Brasil.

A respeito do tema, Gustavo Binenbojm ensina que:

“As competências em matéria ambiental são do tipo concorrentes, assim no campo legislativo (CF, art. 24, VI) como na seara executiva ou administrativa (CF, art. 23, VI). O licenciamento ambiental, como ato de polícia da Administração Pública condicionante do empreendimento ou atividades efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental”1

Mais especificamente sobre o licenciamento ambiental, o mesmo autor bem pontifica:

“Na lógica do federalismo de cooperação e coordenação, a definição do ente competente, no caso de competências concorrentes, sujeita-se ao critério da predominância do interesse. Assim, como dispõe a Resolução 237 do CONAMA, o licenciamento compete: (art. 4º) ao IBAMA (entidade federal), quando o impacto ambiental tiver âmbito nacional ou regional (isto é, quando afetar dois ou mais Estados); (art. 5º) à entidade ambiental estadual, quando o impacto tiver âmbito intermunicipal; e (art. 6º) à entidade ambiental municipal, quando o impacto ambiental tiver âmbito local (intramunicipal). Em homenagem aos princípios constitucionais da eficiência e da economicidade, o art. 7º da aludida Resolução no 237/97, do CONAMA, dispõe que o licenciamento deve ser procedido em um único nível de competência.”2

O critério da predominância do interesse não se confunde com aquela titularidade do bem prevista no art. 20 da CF/88, tendo sido nesse mesmo sentido uma das conclusões declinadas no bem escrito parecer jurídico 312 exarado pelo Ministério do Meio Ambiente da lavra do consultor jurídico Gustavo Trindade:

“d) a titularidade do bem afetado pela atividade ou empreendimento não define a competência do membro do SISNAMA para realização do licenciamento ambiental. Tal critério contraria o art. 10 da Lei nº 6.938/81 e as disposições do CONAMA sobre o tema;

Assim, conclui-se que é competente o ente federativo que tenha interesse predominante conforme o local onde as conseqüências possam ser imediatamente sentidas e exclui-se o critério da titularidade do bem.

2. Quem está sujeito ao Licenciamento Ambiental

Neste ponto a pesquisa inicia pela Lei Federal 6.938/81, mais especificamente seu art. 10, cuja redação é a que segue:

“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.”

No mesmo sentido pode ser vislumbrada a Resolução 237/97 do CONAMA no dispositivo abaixo:

“Art. 2º A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.

§ 1º Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.”

Cumpre anotar que o rol constante do anexo 1 da Resolução 237 é exemplificativo, ou seja, a Administração Pública poderá encontrar situações que demandem o licenciamento, mas com certeza o ônus argumentativo para justificar tal exigência será muito maior, pois o CONAMA não vislumbrou, em um primeiro momento, tal atividade sequer como potencialmente degradante ao meio ambiente.

Questão ainda mais tormentosa é saber se ficariam sujeitos ao mesmo regime de licenciamento ambiental aquelas atividades sem finalidade econômica, tal como a pesquisa científica realizada por universidades, etc. Parece que quando ausente o viés lucrativo as exigências devem ser outras, invertendo-se o ônus da prova para que a Administração comprove a real (e não potencial) capacidade poluidora, permitindo a pesquisa até que tal presunção de ausência de lesividade seja derrubada por um conjunto probatório robusto. Afinal, a princípio prepondera o interesse social na pesquisa e na educação, vez que não se poderia, nesse caso, colocar um entrave administrativo que presuma a nocividade da atuação da instituição científica.

3. As etapas do licenciamento ambiental

Conforme o art. 10 da Resolução 237 do CONAMA, o início do procedimento é a definição pela Administração Pública, por meio do órgão ambiental competente (lembrar aqui da repartição de competências administrativas), sendo seguido pelo requerimento do empreendedor (note-se que a Resolução se refere à empreendedor e não a pessoa jurídica qualquer e isso terá conseqüências quando da análise da situação das instituições de pesquisa).

O pedido com a documentação será analisado e poderá ocorrer pedido de novos esclarecimentos. Embora a resolução use a expressão “uma única vez” para dispor a respeito do pedido de esclarecimentos, adiante no mesmo inciso IV do art. 10, faz menção a nova diligência, pois “podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenha sido satisfatórios”. Assim, tal “brecha” da Resolução poderia permitir uma atuação renitente do Poder Público, mas isso somente se o Poder Judiciário se abstivesse de um controle da razoabilidade da atuação da Administração Pública, vez que a ninguém é dado agir de forma desidiosa ou arbitrária, muito menos ao Estado.

Eventualmente será necessária a elaboração de Estudos de Impacto Ambiental, Relatório de Impacto Ambiental e de audiências públicas. Tal ponto merecerá maior atenção adiante.

Poderá novamente a Administração abrir prazo para que o interessado preste novos esclarecimentos, seguindo-se a emissão de pareceres conclusivos, inclusive do ponto de vista eminentemente jurídico, sendo o último ato a decisão a respeito do deferimento ou indeferimento da licença.

Como há três espécies de licenças (prévia, de instalação e de operação), uma para cada estágio do empreendimento, o rito acima deverá ser seguido pelo menos uma vez para cada uma das licenças solicitadas.

4. Quando são necessários o EIA e o RIMA

Conforme o art. 225, IV, da CF/88, o EIA e o RIMA são exigíveis quando da “instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente”, ou seja, pode ser que estejam presentes os fundamentos para que se exija o licenciamento (art. 10 da Lei 6.831/81 e 2º da Res. 237/97) e que não se faça necessária a elaboração dos EIA e do RIMA. Sobre a questão corretamente pontifica Gustavo Binenbojm:

“Desta forma, nem sempre que houve um procedimento de licenciamento ambiental haverá prévio EIA-RIMA. Isto porque a própria Constituição só o exige nas situações em que haja risco potencial ou efetivo de significativa degradação ambiental.”3

No entanto, como o risco deve ser meramente potencial, a exigência de EIA/RIMA pode ser estipulada abstratamente, em atenção ao princípio da precaução, tal como já havia ocorrido antes mesmo do advento da CF/88 quando da Resolução 01/86. Na referida Resolução estipulou-se um rol de atividades sujeitas ao licenciamento e onde haveria de ser elaborados o EIA e o correspondente RIMA. Sobre o assunto pontifica Gustavo Binenbojm:

“Assim, a Resolução no 001/86 do CONAMA, elenca, no seu art. 2º, um vasto número de empreendimentos e atividades que, por presunção, deveriam ocasionar significativa degradação ambiental.”4

Poderia ser questionado se a presunção é absoluta ou relativa. A presunção é de absoluta necessidade de EIA/RIMA, mas de relativo potencial degradante, pois há de ser afastada no bojo do procedimento licenciatório. Entretanto, mesmo a presunção de imprescindibilidade de EIA/RIMA pode ceder no caso de uma colisão de bens constitucionalmente protegidos, tal como a pesquisa, a educação ou a iminência da realização de eventos desportivos de grande magnitude, tal como a Copa do Mundo, Olimpíadas, Pan-Americano, etc.

5. Da necessidade de audiência pública

A participação da Sociedade no controle do poder é uma exigência cada vez mais proeminente ante a insatisfação com o sistema representativo. A atuação dos cidadãos é o símbolo do regime democrático e a audiência pública um de seus baluartes. Em matéria ambiental não há de ser diferente ante o manifesto interesse social nas decisões, especialmente no que tange aos licenciamentos ambientais. No entanto, não pode ser realizada uma audiência pública a cada pedido de licenciamento, sob pena de total impossibilidade da continuidade do serviço público e prejuízo maior para os cidadãos. Assim, o CONAMA na Resolução 9/87 prescreveu que seja oportunizada a realização de audiência pública quando houver a elaboração de RIMA durante o procedimento de licenciamento ambiental. Portanto, “[...] a realização de audiência pública só tem caráter obrigatório nas hipóteses em que o EIA-RIMA houver sido realizado.”5 É claro que quando houver razões fundadas pode a Administração realizar, mesmo na ausência de EIA/RIMA, mas daí devem ser averiguados os motivos que ensejam a necessidade da consulta pública.

Como aduz Paulo de Bessa Antunes6 “Normalmente, apenas os licenciamentos nos quais tenha sido exigido o EIA dão margem à realização de Audiências Públicas; contudo, não há qualquer vedação legal para que a Audiência Pública seja exigida em outras circunstâncias.”

Certo é que a própria realização da audiência não é obrigatória, sendo dever apenas oportunizar que alguém a requeira. Veja-se a lição de Paulo de Bessa Antunes7:

“O órgão ambiental não está obrigado a realizar, de ofício, a convocação da audiência pública, porém está obrigado a, mediante edital ou anúncio na imprensa local, abrir prazo de, no mínimo, 45 dias para que os interessados, se assim o desejarem, solicitem-na. Os custos da Audiência Pública deverão ser suportados pelo empreendedor.”

Ostentam legitimidade para solicitar a realização da audiência pública8, segundo o art. 2º da Resolução 9/87: a) entidades civis; b) Ministério Público, c) 50 pessoas. Cabe ainda aduzir que conforme o mesmo dispositivo regulamentar a própria autoridade ambiental de ofício poderá propor-se a realizar audiência pública. Quanto ao que se entende por entidades civis, uma leitura consentânea com o Código Civil atual indica que a interpretação mais adequada é aquela que confere tal legitimidade às associações e fundações privadas, pois são ao mesmo tempo civis (não tem cunho político ou religioso) e ao mesmo tempo estão despidas de finalidade lucrativa.

Notas de Rodapé

1 BINENBOJM, Gustavo. Temas de Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 709.

2 BINENBOJM, Gustavo. Temas de Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 708.

3 BINENBOJM, Gustavo. Temas de Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 712.

4 BINENBOJM, Gustavo. Temas de Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 713.

5 BINENBOJM, Gustavo. Temas de Direito Administrativo e Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 714.

6 ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de Direito Ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 70.

7 ANTUNES, Paulo de Bessa. Manual de Direito Ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 70.

8 Art. 2 da Resolução 9/87: “Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.” Em sentido contrário, Paulo de Bessa Antunes não menciona as entidades civis dentre aqueles que podem provocar a realização de audiência pública (Manual de Direito Ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 70).