A Confederação Sindical e a Entidade de Classe de Âmbito Nacional à Luz da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

Rafael Caselli Pereira

RESUMO

O presente artigo busca examinar o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal frente ao inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, uma vez que a doutrina pouco ou nada esclarece sobre o tema. Diante disso, realizar-se-á o presente estudo na tentativa de apresentar um conceito de confederações sindicais e entidades de classe no âmbito nacional, as quais possuem legitimação tanto para propor ação direta de inconstitucionalidade, quanto para propor ação declaratória de constitucionalidade e argüição de descumprimento de preceito fundamental.

INTRODUÇÃO

O controle da constitucionalidade das leis impõe-se diante do sistema de constituições rígidas, pois este, acentuando a distinção entre o Poder Constituinte e os Poderes Constituídos, faz resultar a supremacia da Constituição sobre as demais leis (dado que estas são produto do poder constituído, enquanto aquela é a obra do poder constituinte).

Nas palavras do Professor José Afonso da Silva1, significa "que a constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, a que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do estado, pois é nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos: é nela que se acham as normas fundamentais do Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação às demais normas jurídicas".

De fato, é incontestável a supremacia da Constituição sobre as demais normas de direito, estabelecendo-se uma hierarquia de normas, onde a lei constitucional desponta no ápice da pirâmide normativa, daí ser a Constituição chamada Lei Maior, Lei Magna, nas palavras de Paulo Bonavides2, "a mais alta expressão jurídica da soberania".

Com efeito, as leis infraconstitucionais - produzidas pelo Poder Legislativo, órgão cuja competência é haurida da Constituição - não podem contrariá-la, sob pena de ser consideradas inválidas e inconsistentes perante a ordem jurídica estabelecida.

Incontroversa a primazia da lei constitucional, resta estabelecer qual o órgão competente para expurgar de um determinado sistema jurídico as leis inconstitucionais, ou seja, exercer o chamado controle de constitucionalidade, cuja tarefa pode ser confiada a um órgão político ou a um órgão jurisdicional.

O controle jurisdicional de constitucionalidade das leis pode se dar tanto pela via de exceção, nos casos concretos, como pela via da ação direta. Na via de exceção, o controle é feito no curso de uma demanda judicial, quando uma das partes argüi em defesa de sua causa a inconstitucionalidade da lei que se lhe quer aplicar. No caso, a parte invoca como questão incidental, para não cumprir a obrigação que lhe está sendo demandada ou para exigir seja resguardado direito de que se julga possuidor, a contrariedade da lei frente ao texto constitucional. Nesse tipo de controle, qualquer juiz, entendendo procedente a alegação, deixará de aplicar a lei ao caso concreto.

Já no chamado controle por via de ação, o que se visa é a norma in abstracto. Trata-se de controle exercido através de ação direta. Por esse meio, como afirma Michel Temer3, "objetiva-se obter a invalidação da lei, em tese".

O espírito, pois, da Constituição da República, foi o de ampliaçãodos protagonistas deste importante instrumento de defesa in abstracto da Constituição, de sorte a majorar-se o grau de legitimidade democrática das decisões proferidas pela Suprema Corte do país, especialmentequando elas se revestem de natureza nitidamente contra majoritária e quando elas implicam em verdadeira "contra-legislação", com a retirada do mundo jurídico de leis ou atos normativos que contaram, em sua origem, com a aprovação majoritária do Parlamento.

A Constituição de 1988 avançou bastante em matéria de controle da constitucionalidade das leis. Começou por ampliar o número de legitimados para ingressar com ação direta de inconstitucionalidade, retirando do Procurador-Geral da República a titularidade exclusiva da representação contra inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. A rigor, mencionada exclusividade sempre foi objeto de muitas críticas, pois ficando ao crivo do Procurador-Geral a argüição ou não da inconstitucionalidade de lei levada ao seu conhecimento, este acabava se transformando em juiz da representação, usurpando competência que era própria do Supremo Tribunal Federal.

O rompimento do sistema de monopólio do Procurador-Geral da República, para fins de instauração de processos de controle abstrato de normas, significou sensível democratização do controle concentrado de constitucionalidade, ao estabelecer rol de legitimados simultaneamente amplo e diversificado, que contempla, a um só tempo, autoridades das esferas federal e estadual, bem assim partidos políticos com representatividade no Congresso Nacional e entidades representantes das categorias profissionais.

Nesta perspectiva, os incisos constantes do art. 103 da Constituição da República representam verdadeiro avanço em tema de controle concentrado de normas, possibilitando que, em regra, as questões mais relevantes à sociedade possam mesmo ser submetidas de modo direto à apreciação da Suprema Corte, pois provavelmente encontrarão acolhida, no que atine à sua constitucionalidade/inconstitucionalidade , em ao menos um dos mais de nove legitimados para a utilização de instrumentos de aferição em tese da compatibilidade vertical de leis ou atos normativos.

E é nesse contexto ampliativo, democrático, e de valorização do papel do Supremo Tribunal Federal enquanto guardião maior da Constituição da República, que se insere o inciso IX do art. 103 da Carta Política, a conferir legitimidade ativa, em tema de ação direta e argüição de descumprimento de preceito fundamental, a " confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional".

A argüição de descumprimento de preceito fundamental é uma forma de controle de constitucionalidade concentrado qualificada como sui generis4.

Sua previsão constitucional encontra-se no artigo 102, § 1º, da CF/88. Até o advento da Lei nº 9.882/99, o instituto ficou sem regulamentação, o que constituiu grave empecilho a que surtisse os efeitos pretendidos.

O instituto assemelha-se à figuras processuais alienígenas, notadamente à queixa constitucional do direito alemão (Verfassungsbeschwerde5) e o recurso de amparo, do direito espanhol, mas " a principal diferença está em que nessas queixas constitucionais, ao lado da depuração objetiva do ordenamento, vigora nítida intenção em fazer com que os tribunais constitucionais atuem como ‘último refúgio’ ou ‘garante último’ dos particulares em matéria de descumprimento de normas constitucionais relativas a direitos fundamentais6".

Podemos destacar que o instituto " vem completar o sistema de controle de constitucionalidade de perfil relativamente concentrado no STF, uma vez que as questões, até então excluídas de apreciação no âmbito do controle abstrato de normas, serão objeto de exame no âmbito do ‘novo’ procedimento7".

A existência de diferentes organizações destinadas à representação de determinadas profissões ou atividades e a inexistência de disciplina legal sobre o assunto tornam indispensável que se examine, em cada caso, a legitimação dessas diferentes organizações.

O conceito de entidade de classe no âmbito nacional abrange um grupo extenso e diferenciado de associações que não podem ser distinguidas de maneira simples. Tal questão tem ocupado o Supremo Tribunal Federal praticamente desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Causam dificuldade, sobretudo, a definição e a identificação das chamadas entidades de classe, uma vez que, ate então, inexistia critério preciso que as diferenciasse de outras organizações de defesa de diversos interesses. Por isso, está a Corte Suprema Constitucional obrigada a verificar especificamente a qualificação dessa confederação sindical ou organização de classe instituída em âmbito nacional.

Cabe mencionar, por oportuno, que a determinação do exato sentido e do preciso alcance das expressões contidas no inciso acima referido não foi tranqüila, ao contrário do que pode fazer crer a (i)mutável jurisprudência que ainda hoje prevalece no Supremo Tribunal.

Assim, seja pelo fato do constituinte ter disposto as expressões no texto de forma bastante abrangente, seja pela ausência de aprofundamento doutrinário acerca do tema, seja pelas significativas dificuldades práticas impostas ao abordar o assunto, ou seja, ainda, pelas dúvidas originadas pela própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca do conceito da legitimação das confederações sindicais e das entidades de classe no âmbito nacional, buscar-se-á sanar as dúvidas ainda existentes sobre o inciso IX do art. 103 da Constituição Federal de 1988.

O INCISO IX DO ARTIGO 103 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL À LUZ DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, que a reservava somente ao Procurador-Geral da República (CF/1946 e CF/1967), ampliou a legitimidade para propositura da ação direta de inconstitucionalidade através do artigo 1038, transformando-a em legitimação concorrente9.

Dessa forma, são legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade, declaratória de constitucionalidade e argüição de descumprimento de preceito fundamental: o presidente da república, a mesa do senado federal, a mesa da câmara dos deputados, a mesa da assembléia legislativa ou da câmara legislativa do distrito federal10, o governador do Estado ou do distrito federal11, o procurador-geral da república, o conselho federal da ordem dos advogados do Brasil, partido político em representação no congressos nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Para alguns dos legitimados do art. 103 da constituição federal, o Supremo Tribunal Federal a presença da chamada pertinência temática definida como o requisito objetivo da relação de pertinência entre a defesa do interesse específico do legitimado e o objeto da própria ação.

Assim, enquanto se presume de forma absoluta a pertinência temática para o Presidente da República, Mesa do Senado Feral e da Câmara dos Deputados, Procurador-Geral da República, Partido Político com Representação no Congresso Nacional e Conselho Federal da Ordem dos advogados do Brasil, em face de suas próprias atribuições institucionais, no que se domina legitimação ativa universal, exige-se a prova da pertinência por parte da mesa da assembléia legislativa ou da câmara legislativa do distrito federal, do governador do estado ou do distrito federal12 das confederações sindicais ou entidades de âmbito nacional13.

Não se reconhece a legitimidade para propositura de ações diretas de inconstitucionalidades às entidades sindicais de composição heterogênea, em cujo âmbito podem congregar-se tanto entes civis quanto, até mesmo, pessoas jurídicas de direito público14.

Consoante a ADI 79, o pretório Excelso consolidou sua interpretação a respeito do que seja entidade de âmbito nacional. Aplicou, analogicamente a lei Orgânica doa Partidos Políticos que exige que a entidade esteja organizada em pelo menos nove Estados (STF, RDA, 188:144), senão vejamos: “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da especialidade, que o caráter nacional de entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da lei Orgânica dos Partidos, que supõe, ordinariamente, atividades ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional”.

O professor Jose Maria Rosa Tesheiner 15destaca as inúmeras restrições impostas pelo Supremo Tribunal Federal, relativamente à legitimação ativa de entidades de classe: “como tais, não se qualificam as que, congregando pessoas jurídicas, apresentam-se como verdadeiras associações de associações16; pessoas jurídicas de direito privado, que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical, desqualificam-se – precisamente em função do hibridismos dessa composição – como instituições de classe; reclama-se a participação, nelas, dos próprios indivíduos integrantes de determinada categoria, e não apenas das entidades privadas constituídas para representá-los; entidades internacionais, que possuam Seção brasileira no território nacional, não se qualifica como instituição de classe; composição heterogênea de associação, reunindo pessoas vinculadas a categorias radicalmente distintas, descaracteriza-se como entidade de classe; excluem-se, portanto, instituições integradas por membros vinculados a estratos sociais, profissionais ou econômicos diversificados, cujos objetivos, individualmente considerados, revelem-se contrastantes; a entidade há de ser nacional, com atuação trans-regional e existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação, por aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (ADI 79, Relator, Min. Celso de Mello, j. 13.4.92)”.

Ao analisarmos a jurisprudência do Supremo no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade (ADI) 4184, verificamos que o ministro Ricardo Lewandowski, do Supremo Tribunal Federal determinou o arquivamento da ação, pois, segundo ele, o Sindicato Nacional dos Servidores do Ministério Público da União (SINASEMPU) não teria legitimidade ativa para propor a ADI. "É que, conforme o artigo 103, IX, da Constituição, é legítima para propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional", escreveu o ministro na decisão.

No caso concreto, a ADI 4184 foi ajuizada contra o artigo 19 da Lei 11.415/06, que fixa os valores da remuneração dos servidores do Ministério Público da União (MPU) em até 80% do subsídio pago ao procurador-geral da República. De acordo como o SINASEMPU, a lei estaria ferindo a Constituição porque o único teto estabelecido por ela é o que corresponde aos salários dos ministros do Supremo Tribunal Federal, como explicitado no seu artigo 37. Além disso, a Lei 11.415/06 estaria provocando a redução dos salários da carreira, o que também seria inconstitucional.

O texto da ADI arquivada argumenta que "o artigo 37, XI, da CF/88 perfez verdadeira garantia constitucional de que a remuneração dos servidores, ao mesmo tempo que não pode exceder ao teto, também pode corresponder ao teto, ou seja, garantiu que os vencimentos dos servidores possam chegar até aquele valor estabelecido pela Constituição".

De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal os legitimados acima arrolados estão divididos em universais, com legitimidade ampla e em especiais com legitimidade vinculada à pertinência temática, a qual consiste na relação de causalidade entre a norma questionada na ADI e os interesses juridicamente defendidos.

Para exemplificar, vejamos a ementa da ADI 3.906/DF, envolvendo a Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, a qual o Supremo Tribunal Federal entendeu pela inobservância da pertinência temática:

Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de "Simples Nacional". 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI-AgR 3906/DF. Relator(a): Min. Menezes Direito. Julgamento: 07/08/2008)

Dessa forma, devem apresentar pertinência temática: o Governador de Estado ou do Distrito Federal, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional e as mesas da Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Note-se que os demais são legitimados universais.

No caso em tela, a ADI 4184 supracitada foi proposta por uma entidade de classe (SINASEMPU) que dentre os seus objetivos está o de "promover a defesa administrativa dos interesses gerais da categoria e individuais de seus sindicalizados e representar judicialmente os seus filiados, atuando inclusive, como substituto processual, exceto em caso de improbidade administrativa da gestão sindical". Portanto, é evidente que há o nexo entre os objetivos do Sindicato e a norma impugnada.

Contudo, além da pertinência temática, para o STF também é necessário que as entidades de classe de âmbito nacional sejam compostas por representantes de uma determinada categoria social ou profissional e tenham representação em âmbito nacional, ou seja, possuam filiais em pelo menos um terço dos Estados-Membros.

Ao proferir despacho no julgamento da ADI 3.850, envolvendo a Associação Brasileira de Gastronomia, Hospitalidade e Turismo - ABRESI, a Ministra Ellen Gracie assim entendeu:

DESPACHO: "1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação Brasileira de Gastronomia, Hospitalidade e Turismo - ABRESI em face da Lei 12.519, de 02.01.2007, do Estado de São Paulo, que "proíbe a instalação, utilização, manutenção, locação, guarda ou depósito de máquinas caça-níqueis, de vídeo-bingo, vídeo-pôquer e assemelhadas, em bares, restaurantes e similares" (...) 2. A autora não cumpre o requisito da legitimidade ativa ad causam necessário para o ajuizamento da presente ação direta, uma vez que não se enquadra no conceito de entidade de classe de âmbito nacional delineado no art. 103, IX, da Carta Magna. Em diversos precedentes, este Supremo Tribunal Federal asseverou que para os efeitos do referido art. 103, IX, somente se considera entidade de classe aquela que reúne membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica. Confira-se, nesse sentido, a ADI 941, rel. Min. Sydney Saches, DJ 08.04.1994, a ADI 1.804, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 19.06.98 e a ADI 31, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 28.09.2001, dentre outras. (...) 4. Além disso, a legitimidade ativa ad causam da requerente ainda dependeria da comprovação de seu caráter nacional, que "não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos", pressupondo essa particular característica de índole espacial, "além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação" (ADI 108, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 05.06.1992). 5. Ante todo o exposto, em face da ausência de legitimidade ativa ad causam da associação requerente, nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade, ficando prejudicada a apreciação do pedido de medida cautelar (...) (ADI 3850 / SP - Relator(a): Min. PRESIDENTE - Julgamento: 30/01/2007)

O Ministro Ricardo Lewandowski entendeu que o SINASEMPU não tem suficiente representação em âmbito nacional e por isso não possui legitimidade ativa para propor a ADI 4184, que foi arquivada.

No ano de 2008 foram proferidas duas importantes decisões pelo Supremo Tribunal Federal (uma, pelo próprio Plenário da Casa, nos autos da ADI 3.330 – em 02/04/2008 – e outra, monocrática, emanada do Ministro Celso de Mello, no âmbito da ADI 4.064, ajuizada pelo SINPROFAZ – decisão de 1º/04/2008), suscitando, uma vez mais, discussão que, muito embora antiga, ainda não encontrou melhor solução junto àquela Suprema Corte.

Trata-se do adequado enquadramento jurídico-constitucional que, em tema de legitimidade ativa para fins de instauração de processos de controle normativo abstrato, deve ser conferido a sindicatos e federações que possuem abrangência nacional.

Importante salientar que o Ministro Celso de Mello, na decisão singular que proferiu na ADI 4.064 (DJE 07/04/2008), determinou o arquivamento da concernente ação direta, por entender que falece, ao SINPROFAZ, legitimidade ativa ad causam para o ajuizamento de processos de controle normativo abstrato.

Nos exatos termos em que proferida a mencionada decisão, dentro da "estrutura sindical brasileira", apenas as Confederações Sindicais disporiam, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de legitimidade ativa ad causam, em tema de controle concentrado de constitucionalidade.

Ao analisarmos o conteúdo integral da decisão verificamos que tal posicionamento não consubstancia o melhor equacionamento a ser conferido à controvérsia, pois se mostra incompatívelnão só com a natureza jurídica de sindicatos de âmbito nacional, mas, também, com o próprio espírito da Constituição Federal de 88, que objetivou uma democratização da jurisdição concentrada, através de sensível ampliação do rol dos concernentes legitimados ativos.

E a dificuldade reside, em essência, no adequado enquadramento jurídico-constitucional que deveria ser dado àquelas entidades que, muito emboraintegrantes da estrutura sindical hierarquizada brasileira, possuem abrangência nacional (dispondo, em conseqüência, de legitimidade para representação em âmbito nacionaldos interesses de uma dada categoria profissional ou econômica), mas não se qualificam como Confederações Sindicais, assim entendidas aquelas associações sindicais de grau superior e organizadas com o mínimo de três federações, nos exatos termos do art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho (norma cuja recepção já foi assentada pela Suprema Corte – ADI 1.121, Rel. Min. Celso de Mello).

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2 foi suscitada a questão de legitimidade ativa, ou não, da Federação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino.

Em tal oportunidade, o ilustrado Relator, Ministro Paulo Brossard, assentou

“ que à requerente, por ser uma federação sindical, falece legitimidade para pleitear, em ação direta, a declaração de inconstitucionalidade. Ouso discordar dos doutos pareceres. Ela não é uma confederação, como quer a Constituição, art. 103, IX, mas é uma federação sindical de caráter nacional e não existe confederação específica(...). Se a federação em causa não tem a qualificação legalpara provocar o Supremo Tribunal Federal à apreciação de inconstitucionalidade em tese através de ação direta, ainda que as federações, como as confederações, sejam associações sindicais de grau superior, a teor do que dispõe a CLT, art. 533 (...), ela estaria habilitada a ajuizar a presente ação com base na cláusula final do aludido inciso IX do art. 103 da Constituição, uma vez que não deixa de ser uma ‘entidade de classe de âmbito nacional" .

Na década de 1990, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 209, a questão da legitimidade ativa de entidades sindicais diversas das confederações, mas de abrangência igualmente nacional, voltou a ser debatida com maior freqüência.

O Ministro Sepúlveda Pertence viria a sempre sustentar em sua atuação perante o Supremo Tribunal Federal: a de que a natureza sindical de determinada entidade não exclui sua qualificação como típica entidade de classe, de sorte que sindicatos e federações nacionais possuiriam legitimidade para o ajuizamento de ações direta, não enquanto confederações (que possuem conceituação legal própria, constante da CLT), mas, isso sim, enquanto verdadeiras "entidades de classe de âmbito nacional", classificação que de modo algum seria incompatível com a personalidade de direito sindical ostentada pela entidade.

Deve-se destacar, no ponto, e por dever de lealdade, que, assim como o Ministro Sepúlveda Pertence manteve-se fiel ao posicionamento acima referido, também o Ministro Celso de Mello, hoje decano da Corte e Relator da ADI 4.064, manteve, ao longo desses anos, uma posição de estrita coerência, sustentando, sempre, uma interpretação do inciso IX do art. 103 da CF que excluía possibilidade de se enquadrarem, como entidades de classe, aquelas que integrassem a estrutura sindical do país. Tese que, ao fim, viria a prevalecer e cuja rediscussão ora se propõe, já que o Supremo Tribunal Federal tem se mostrado permanentemente aberto a mudanças que se fizerem pertinentes e a análises críticas de seus próprios julgados.

No âmbito da ADI 209, Rel. Min. Octavio Gallotti (em que se reconheceu a legitimidade ativa, para propositura de ação direta de inconstitucionalidade, da Federação Nacional dos Corretores de Imóveis), o Ministro Sepúlveda Pertence, no voto-vista que proferiu, destacou as razões pelas quais, a seu sentir , a natureza sindical de determinada organização de âmbito nacional não a desnatura enquanto verdadeira entidade de classe:

"... Estou em que a restrição à legitimidade das federações nacionais de classe para a ação direta, não obstante a aparente precisão lógico-formal da sua motivação, não é orientação mais fiel, no ponto, às inspirações constitucionais relativas ao acesso das formações sociais intermediárias ao controle abstrato de constitucionalidade (...).Na perspectiva da legitimação à ação direta que ora nos ocupa, basta-me a evidência de que a constituição de uma federação nacional de classe traz consigo o testemunho da afirmação da identidade da categoria profissional ou econômica respectiva e de sua diferenciação, em plano nacional, em relação às categorias similares, caso reunidas na ‘jurisdição’ sindical da respectiva federação. Creio ter demonstrado, no voto que proferi na ADI 42, que a legitimação para a provocação do controle abstrato de constitucionalidade não é uma prerrogativa sindical e por isso está aberta a associações nacionais de classe de natureza não sindical. A federação, ainda que nacional, é uma entidade sindical. Daí, entretanto, não creio se deva extrair razão suficiente para negar-lhe a legitimação discutida se não se lhe pode negar (...) o caráter de ‘entidade nacional de classe’ (...). Creio, com todas as vênias, que a tese restritiva antepõe obstáculos formais à inspiração substancial de abertura da legitimidade à ação direta, de modo a estendê-la ao maior plexo possível de formações representativas de setores significativos da estrutura plural da sociedade".

O Ministro Sydney Sanches, ao acompanhar o voto-vista acima mencionado, assim destacou:

"Não me parece que o constituinte tenha querido permitir que qualquer entidade de classe de âmbito nacional possa propor uma ação direta de inconstitucionalidade e que, apesar disso, um sindicato nacional ou uma federação nacional não tenha possibilidade de fazê-lo. Quando não há uma Confederação Nacional, admito como autor um Sindicato Nacional, como é o caso.
Não vejo na literalidade um empecilho maior. Fico mais atento ao espírito da norma que inegavelmente quis ampliar a legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, nela incluindo as entidades sindicais e de classe de âmbito nacional".

Em regra, apenas as Confederações Sindicais podem representar os interesses de determinada categoria profissional ou econômica em âmbito nacional.

Assim, somente aquelas entidades sindicais de grau máximo, capazes de representar as expectativas e os interesses não apenas de uma parcela (regional) da categoria, mas de toda ela, de forma unitária e homogênea, estão habilitadas ao uso dos instrumentos de tutela em abstrato da Constituição da República.

Os sindicatos são, pois, entidades de classe com um "plus", ou seja, associações profissionais que, por cumprirem outros requisitos específicos detalhados em lei, foram investidas de algumas novas prerrogativas e se tornaram sujeitas ao atendimento de outros deveres. Mas que jamais perderam sua condição originária de entidade de classe, pois sua natureza sindical não é excludente, mas, isso sim, complementar de sua qualidade associativa.

É por esse motivo que deve o Supremo Tribunal Federal superar entendimento que, além de indevidamente restritivo (fundado em razões essencialmente defensivas da Corte), mostra-se incompatível com a própria natureza jurídica dos sindicatos, que se revestem de dupla personalidade: a de direito civil, adquirida com o concernente registro no Cartório competente, e a de direito sindical, adquirida com o registro do Ministério do Trabalho e que não tem o efeito de nulificar a primeira.

Este também é o entendimento do Ministro Xavier de Albuquerque, que, ao analisar, em sede acadêmica, a questão da natureza dos sindicatos, teceu as seguintes considerações:

"É de dizer-se, portanto, que o registro civil de entidades sindicais, porque não vedado pela Constituição , pode preceder ao registro sindical; o que não pode, à evidência, é substituí-lo ou dispensá-lo. A investidura sindical é idéia imanente que continua a marcar presença no sistema brasileiro, e nada tem de incompatível com a nova ordem constitucional que, de resto, no plano da inovação – posto ruidosamente celebrada por alguns – mostra-se discreta (...).

(...) Não há, pois, como fugir a algumas conclusões. Ontem, como hoje, para se criar sindicato, é preciso preexistir associação profissional que nele se transforma. Para existir associação suscetível de se converter em sindicato, é necessário que obtenha registro do Ministério do Trabalho. Para que a associação obtenha o registro indispensável, impõe-se que a administração do Trabalho cumpra o dever que lhe incumbe, ao invés de se abster ou se omitir".

Não podemos deixar de ressaltar que a União Nacional dos Estudantes UNE17, não está compreendida no conceito de entidade de classe de âmbito nacional, uma vez que não congrega qualquer categoria profissional ou econômica18.

Quanto a temática “associação de associações”, inicialmente, o Tribunal considerou a ADEPOL como parte legítima (ADI's 146, 1.037, 1.138, 1.159, 1.336, 1.386, 1.414 e 1.488). Mais tarde, declarou a ilegitimidade ativa da Associação (ADI 23), posição reiterada na ADI 1.869-MC cujos arestos são abaixo colacionados:

“A jurisprudência desta Corte se firmou no sentido de que as denominadas ‘associações de associações’ não constituem entidade de classe, não tendo, assim, legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes do STF. Falta a ADEPOL, em face dessa orientação, a legitimidade ativa ad causam, porque, além de ser ela uma associação de associações, admitem seus estatutos como sócios beneméritos ou honorários pessoas físicas ou jurídicas absolutamente estranhas à categoria funcional, desde que lhe façam doações ou lhe prestem relevantes serviços.“ (ADI 23, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 2-4-98, Plenário, DJ de 18-5-01)

“Ação direta de inconstitucionalidade. Ilegitimidade ativa. Tendo em vista que o teor original do artigo 241 da Constituição – no qual precipuamente se baseou esta Corte para considerar que os delegados de polícia constituíam uma classe para o efeito de propositura de ação direta de inconstitucionalidade – foi substituído, por força da Emenda Constitucional n. 19/98, por outro  que trata de matéria completamente diversa, não mais há apoio constitucional para que essa categoria de servidores públicos possa ser considerada classe para o efeito referido.” (ADI 1.869-MC, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 12-8-04, Plenário, DJ de 31-10-03)

No ano de 2005, o Supremo Tribunal Federal, alterando posicionamento fixado desde a edição da CF/88, no sentido da ausência de legitimação ativa para o processo de controle abstrato de constitucionalidade das entidades de classe de âmbito nacional, compostas de pessoas jurídicas (verdadeiras associações de associações), passou a entender que a “associação de associações” possui “legitimidade ad causam”, haja vista ser entidade de classe que atua na defesa da mesma categoria social, apesar de se reunir em associações correspondentes a cada Estado.

No julgamento da ADI 3.153-AgR, coincidentemente, prevaleceu posicionamento que sempre havia sido sustentado pelo Ministro Sepúlveda Pertence, no sentido de rechaçar interpretações defensivas que culminavam por excluir, de modo indevido, determinados atores sociais do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, senão vejamos:

"Ação direta de inconstitucionalidade: legitimação ativa: ‘entidade de classe de âmbito nacional’: compreensão da ‘associação de associações’ de classe: revisão da jurisprudência do Supremo Tribunal. O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito. É entidade de classe de âmbito nacional – como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, IX) – aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe. Nesse sentido, altera o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das ‘associações de associações de classe’, de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade." (ADI 3.153-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 12-8-04, DJ de 9-9-05).

No julgado, ainda, ficou assentada a premissa de que "o conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista. ." e, neste ponto, ele se mostra inteiramente aplicável à discussão aqui levantada, pois é da natureza mesma das entidades sindicais a promoção, a defesa e a representação dos interesses de uma dada categoria ou carreira.

De se ressaltar, ainda, por oportuno, as observações lançadas pelo eminente Ministro Cezar Peluso, no mencionado julgamento da ADI 3.153 – AgR, o qual resultou uma revisão de jurisprudência até então pacificada:

"Parece-me decisivo – isso vem comprovado pelo argumento de confronto com a natureza da confederação sindical – que, para a legitimação, a entidade de classe seja capaz de representar interesses nacionais. A meu ver, pouco se dá a modalidade societária. Desde que se trate de entidade que tenha capacidade, por sua constituição como confederação, ou não, de representar, defender, tutelar, mediante ação de inconstitucionalidade, os interesses de respectiva classe de âmbito nacional, não há dúvida alguma que está legitimada..." (sem grifos no original).

No mesmo sentido: ADI 2.797 e ADI 2.860, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 15-9-05, DJ de 19-12-06.

CONCLUSÃO

Após análise de inúmeros julgados, verificamos que não constituem entidade de classe legitimada a propor ação direta de inconstitucionalidade, declaratória de constitucionalidade e argüição de descumprimento de preceito fundamental aquelas associações que são integradas por pessoas de estrato social, profissional ou econômico diverso, cujos interesses possam ser conflitantes, como, por exemplo, a Associação Brasileira de Profissionais Liberais.

Também não constituem entidade de classe aquelas associações que, embora de nível nacional, estão voltadas para fins altruístas, por exemplo, a Associação dos Alcoólicos Anônimos e a Associação das Senhoras de Caridade.

O mesmo ocorre com aquelas associações que congregam representantes de órgãos públicos sem personalidade jurídica, tais como a Associação Nacional dos Prefeitos Municipais e o Colégio Nacional de Presidentes de Tribunais de Justiça.

A Suprema Corte, além de procurar delimitar o raio de abrangência dessas associações de que trata o art.103, inciso XI, do Diploma Maior, tem exigido, através de seus pronunciamentos, que essas organizações tenham, em seus quadros, associados de pelo menos nove Estados da Federação, para que possam serem consideradas de âmbito nacional, numa analogia à Lei Orgânica dos Partidos Políticos.

Igualmente, deixou-se de reconhecer legitimidade às chamadas Federações, para, numa interpretação mais restrita, compreender como organizações sindicais apenas aquelas constituídas nos moldes do artigo 535 da CLT, no caso, as Confederações Sindicais, que, de acordo com o texto consolidado, devem se organizar com o mínimo de três federações e terão sede na Capital da República.

Por fim, a jurisprudência do Pretório Excelso tem concebido que o objeto da ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelas entidades em questão, guarde relação de pertinência com suas atividades de representação.

Entretanto, entendemos, salvo melhor juízo, que o Supremo comete um equívoco, quando faz analogia com a Lei Orgânica dos Partidos Políticos, uma vez que os conceitos de entidade de classe e confederação sindical devem ser fixados pelo legislador e não pelo Tribunal, no exercício de sua atividade jurisdicional.

Outra observação que merece ser feita, é que o art. 103 da Constituição Federal fala em Governador de Estado e em Mesa das Assembléias Legislativas, silenciando, contudo, a respeito do Governador e da Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal, já que o Distrito Federal não é tratado como Estado, tanto que a Constituição afirma que a Federação é formada da união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (art. 1°).

Concluindo, observamos que, com o advento da nova ordem constitucional, cessou a grande polêmica sobre a obrigatoriedade ou não do Chefe do Ministério Público instaurar o procedimento de controle abstrato de constitucionalidade das leis, quando encaminhado lhe fosse representação nesse sentido. Isso deve-se a salutar providência adotada pelo constituinte de 1988 (no art. 103), retirando do Procurador-Geral da República e legitimidade exclusiva para desencadear o processo concentrado de controle de constitucionalidade, estendendo-a a outros órgãos e entidades.

Pretende-se, pois, reinstaurar um já antigo debate jurídico-constitucional, na esperança de que o Supremo Tribunal Federal, à semelhança do que se registrou nos autos da ADI 3.153-AgR, venha a reformar uma já defasada jurisprudência, para, nos termos do que sempre preconizou o Ministro Sepúlveda Pertence (e demais Ministros referidos no presente estudo), reconhecer que sindicatos nacionais podem e devem ser enquadrados na noção mesma de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de incidência da parte final do inciso IX do art. 103 da Carta Política.

Com a alteração da jurisprudência através do julgamento da ADI 3.153, os sindicatos, portanto, estão absolutamente legitimados para fins de instauração do controle concentrado de normas, sempre que possuírem a plena aptidão para exercer, em âmbito nacional, a defesa dos interesses de uma específica classe, categoria ou carreira de servidores públicos. É que a natureza sindical de determinado ente jamais pode ter o efeito de nulificar sua natureza associativa de entidade de classe que é anterior e necessária à própria existência de sua personalidade jurídica de direito sindical.

Em suma, á luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não se qualificam como entidades de âmbito nacional: a) aquelas que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de caráter sindical; b) entidades internacionais que possuam uma seção brasileira, domiciliada no território nacional (STF, RT, 687:205); c) Entidades que reúnam membros vinculados a categoria radicalmente distintas; d) os cognominados “conselhos”, tais como o Conselho Nacional de Farmácias, Conselho Federal de Preços, dentre outros, uma vez que o supremo acredita que eles se enquadram na noção de “autarquia”; d) pessoas jurídicas de direito de direito privado que reúnam, como membros integrantes, associações de natureza civil e organismos de cunho sindical desqualificam-se, devido ao hibridismo dessa composição, como instituição de classe.

Dentre as entidades sindicais, apenas têm legitimidade para propor ação direta as confederações sindicais, desde quando seja observado o disposto no art. 535, da Consolidação das Leis do Trabalho, organizando-se como o mínimo de três federações.

A Associação dos Magistrados Brasileiros tem legitimidade para mover ação direta de inconstitucionalidade em matéria pertinente e suas finalidades institucionais.

Federação nacional que reúne sindicatos de cinco Estados não se constitui numa confederação sindical, motivo que a desautoriza intentar ação direta de inconstitucionalidade.

Simples associação de empregados de empresas não possuem legitimado para propor ação direta de inconstitucionalidade, porque agrupam pessoas ligadas para defender interesses contingentes contra determinado empregador.

Sendo a autora da ação formada por uma série de departamentos e associações de aposentados e pensionistas de trabalhadores de diferentes categorias profissionais, não é ela confederação sindical, nem entidade de classe, não tendo, pois legitimação para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade.

A associação civil designa uma coletividade de pessoas voltadas para fins altruístas. Portanto, visa a promoção e defesa de aspirações cívicas de toda a cidadania, e não de interesses específicos de certo setor da sociedade, razão pela qual não detém legitimidade para interpor ação direta de inconstitucionalidade.

O conceito de entidade de classe é dado pelo objetivo institucional classista, pouco importando que a eles diretamente se filiem os membros da respectiva categoria social ou agremiações que os congreguem, com a mesma finalidade, em âmbito territorial mais restrito.

É entidade de classe de âmbito nacional - como tal legitimada à propositura da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art 103, IX) - aquela na qual se congregam associações regionais correspondentes a cada unidade da Federação, a fim de perseguirem, em todo o País, o mesmo objetivo institucional de defesa dos interesses de uma determinada classe.

Nesse sentido, alterou o Supremo Tribunal sua jurisprudência, de modo a admitir a legitimação das 'associações de associações de classe', de âmbito nacional, para a ação direta de inconstitucionalidade.

Em diversos precedentes, este Supremo Tribunal Federal asseverou que para os efeitos do referido art. 103, IX, somente se considera entidade de classe aquela que reúne membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica.

Além disso, a legitimidade ativa ad causam ainda dependeria da comprovação de seu caráter nacional, que não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos, pressupondo essa particular característica de índole espacial, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação.

A natureza sindical de determinada entidade não exclui sua qualificação como típica entidade de classe, de sorte que sindicatos e federações nacionais possuiriam legitimidade para o ajuizamento de ações direta, não enquanto confederações (que possuem conceituação legal própria, constante da CLT), mas, isso sim, enquanto verdadeiras " entidades de classe de âmbito nacional", classificação que de modo algum seria incompatível com a personalidade de direito sindical ostentada pela entidade.

A tese restritiva antepõe obstáculos formais à inspiração substancial de abertura da legitimidade à ação direta, de modo a estendê-la ao maior plexo possível de formações representativas de setores significativos da estrutura plural da sociedade.

Concluímos alertando para necessidade de estarmos mais atento ao espírito da norma que inegavelmente quis ampliar a legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, declaratória de constitucionalidade e argüição de descumprimento de preceito fundamental nela incluindo as entidades sindicais e de classe de âmbito nacional, a té porque, consoante assinalado pelo Ministro Gilmar Mendes, não há mais razão para justificar esse modelo restritivo que partia talvez até de uma premissa equivocada, que não percebia que o texto de 1988 tinha mudado a própria convivência entre sistema difuso e concentrado .

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Notas de Rodapé

1 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 5a ed., São Paulo, RT,1989, p. 45.

2 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 5a ed., São Paulo, Malheiros, 1994, p. 267.

3 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional, 6a. ed., São Paulo, RT, 1989, p.45.

4 STRECK, Lênio Luiz, Jurisdição Constitucional e Hermenêutica. Uma nova crítica do Direito, 2 a edição, Rio de Janeiro, Forense, 2004. p.797.

5 STRECK, Lênio Luiz, Jurisdição Constitucional e Hermenêutica. Uma nova crítica do Direito, 2 a edição, Rio de Janeiro, Forense, 2004. p.807.

6 BERNARDES, Juliano Taveira, Controle Abstrato de Normas. Elementos Materiais e Princípios Processuais, São Paulo, Saraiva, 2004. p.96.

7 MEIRELLES, Hely Lopes, Mandado de Segurança, Atualização de Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 24 a edição, São Paulo, Malheiros, 2002. p.401.

8 Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº. 45, de 2004)
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

9 STF- Pleno- Adin nº 1.435-8/DF- medida liminar- Rel. Min. Francisco Rezek, diário da justiça, seção I, 6 ago. 1999, p, 5; STF- pleno – Adin – nº 1.999-6/SP – medida liminar- REL. Min. Octávio Gallotti, Diário da Justiça, Seção I, 5 ago. 1999, capa.

10 STF – Pleno – Adin nº 1383-1/RS- Rel. Min Moreira Alves, Diário da Justiça, Seção I, 18 out. 1996, p. 39.844; STF – Pleno – Adin nº 1388-3/DF- Rel. Min. Néri da Silveira, Diário da Justiça, seção I, 14 nov. 1996, p. 44.467.

11 STF- pleno – Adin nº 996/DF – medida cautelar – Rel. Min. Celso de Mello; RTJ 158/54.

12 Cf. STF – Adin nº365/DF AgRg – Rel. Min. Celso de Mello; Adin nº 311, Rel. Min Carlos Velloso; na Adin nº 531, AgRg, Rel. Min. Celo de Mello; e na Adin nº 536, Rel. Min. Carlos Velloso.

13 Tradicionalmente, a legitimidade era exclusiva do Procurador-Geral da República (emenda constitucional nº 01/69, art. 119, I l; CF/ 67, art. 113, l; CF/46, com base na emenda constitucional nº 26/65, art. 101, I k).

14 STF pleno- ADin nº 1.437-4/PR, rel Min, Celso de Mello, Diário da Justiça, seção I, 9 MAIO 1996, P. 15.018; RTJ 141/3.

15 http://www.tex.pro.br/wwwroot/artigosproftesheiner/
acoes_diretadeinconsticionalidadee.htm. Acesso em 28/06/2009.

16 Posicionamento alterado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal através do julgamento da ADI 3.153.

17 A ilegitimidade ativa para o controle abstrato da constitucionalidade foi declarada nos seguintes termos:

“1) ação direta de inconstitucionalidade. Legitimidade ativa ad causam. União nacional dos estudantes- UNE, constituição, art. 103, IX.2) a união nacional dos estudantes, como entidade associativa dos estudantes universitários brasileiros, tem participado ativamente, ao longo do tempo, de movimentos cívicos nacionais na defesa das liberdades públicas, ao lado de outras organizações da sociedade; é insucetível de dúvida sua posição de entidade de âmbito nacional na defesa de interesses estudantis, e, mais particularmente, da juventude universitária. Não se reveste, entretanto, da condição de ‘entidade de classe de âmbito nacional’, para os fins previstos no inc. IX segunda parte, do art. 103 da constituição. 3) enquanto se empresta à cláusula constitucional em exame, ao lado da cláusula ‘confederação sindical’, constante da primeira parte do dispositivo maior em referência, conteúdo imediatamente redigido à idéia de profissão – entendendo-se ‘classe’ no sentido não de simples segmento social, de ‘classe social’, mas de ‘categoria profissional’ – não cabe reconhecer à UNE enquadramento na regra constitucional aludida. As ‘confederações sindicais’ são entidades do nível mais elevado na hierarquia dos entes sindicais, assim como definida na Consolidação das Leis do trabalho, sempre de âmbito nacional e com representação máxima de categorias econômicas ou profissionais que lhes correspondem. No que concerne às entidades de classes de âmbito nacional’ (2º parte do inc. IX do art. 103da constituição), vem do STF conferindo-lhes compreensão sempre a partir da representação nacional efetiva dos interesses profissionais definidos. Oras, os membros da denominada ‘classe estudantil’ ou, mais limitadamente da ‘classe estudantil universitária’ freqüentando os estabelecimentos de ensino público ou privado, na busca do aprimoramento de sua educação na escola, visam, sem dúvida, tanto ao pleno desenvolvimento da pessoas,ao preparo para o exercício da cidadania, como à qualificação para o trabalho. Não se cuida, entretanto, nessa situação, do exercício de uma profissão, no sentido do art. 5º, XIII, da lei fundamental de 1998” (ADln 894-3 DF).

18 LENZA, Pedro. Direito Constitucional esquematizado. 11.ed. rev. atual. E ampl. – São Paulo: Editora Método, 2007.p.217-218.