Sumário : 1. Introdução – 2. Definições Normativas para Águas e Recursos Hídricos no Brasil e Convenções Internacionais – 3. Os Conflitos sobre Cursos de Água Internacionais – 4. As Soluções de Controvérsias para Cursos de Água e Aproveitamento de Recursos Hídricos Transnacionais – 5. Sistema Regulatório Brasileiro de Recursos Hídricos – 6. Recursos Hídricos no Tratado de Cooperação Amazônica – 7. Conclusões – 8. Referências Bibliográficas

Resumo: O artigo discorre sobre a composição de soluções jurídicas formuladas entre Estados soberanos, para ajustar o aproveitamento de recursos hídricos que demandam a participação plutilateral das unidades estatais interessadas, em razão da transnacionalidade de mananciais de superfície ou de subsolo. A exposição se inicia pela informação e exemplificação de conflitos e soluções de controvérsias internacionais a respeito de cursos de água transnacionais, mencionando a evolução das teorias de direito internacional público aplicáveis à matéria, e finaliza com a descrição do conteúdo do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) e sua importância no sistema regulatório regional e brasileiro de recursos hídricos.

Palavras-chave: Recursos Hídricos – Transnacional – Tratado de Cooperação Amazônica

Abstract: The article broachs the enactment of international rules among sovereign States, to adjust their regional interests about surface and underground water resources that passes through their territories. The text explains the controversies and international solutions concerning transnational water resources, relating the evolution of the international law theories that encloses the subject. In the end, the paper describes the composition of the Amazon Cooperation Treaty (TCA) that rules brazilian and regional apportionment of amazon water resources.

Key Words: Water Resources – Transnational – Amazon Cooperation Treaty

1. INTRODUÇÃO

A água consiste em substância natural essencial para a existência de vida no planeta Terra da qual se constitui como matéria prima componente. Na sua ausência, a subsistência de organismos vivos se torna inviável e tendente ao desaparecimento.

A disponibilidade suficiente de água vem a ser fator determinante para a sobrevivência e desenvolvimento de comunidades humanas, sem deixar de lembrar que os agrupamentos pioneiros, ancestrais das civilizações ocidentais, se organizaram justamente em regiões geográficas providas de recursos hídricos abundantes, como foram o Antigo Egito e a Mesopotâmia.

Nos tempos atuais a questão do aproveitamento dos recursos hídricos não somente permanece, como assume proporções de interesse global, seja em razão do problema comum dos Estados no aproveitamento e utilização de suas disponibilidades aqüíferas, ou seja, pelo inerente conteúdo ambiental da matéria.

Como efeito, a gestão compartilhada de recursos hídricos se torna interesse cada vez mais presente nas relações internacionais, induzindo freqüentes reuniões, compromissos e convenções entre os Estados sobre a matéria, assim como a mobilização de representações sociais não estatais, em eventos como os “fóruns sociais da água”, entre outros.

2. DEFINIÇÕES NORMATIVAS PARA ÁGUAS E RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS

A necessidade inexorável da água para a sobrevivência deixa entrever que as primeiras comunidades humanas viviam, entre suas principais ocupações, as tarefas de obtenção, manutenção e aproveitamento de mananciais de água.

Em verdade, retornando na história até o momento das civilizações antigas que ainda não se organizavam sob a forma dos Estados atuais, observa-se que, desde ali, o relacionamento entre comunidades humanas similares ou estranhas entre si, ocorreu também e de modo constante por causa de disputas ou acordos a respeito do fornecimento e aproveitamento da água1.

Nos tempos atuais, a questão da água permanece como objeto das relações entre comunidades humanas, agora organizadas sob a forma de Estados, pela sua condição de elemento natural essencial e geograficamente distribuído e, no mundo globalizado, deixa de ser compreendida como matéria de interesse regional específica de comunidades que desfrutam ou disputam de mananciais comuns, para ser absorvida dentro da universalidade da temática meio ambiente, da qual se constitui notório componente.

Portanto, essas relações entre Estados a respeito das águas que lhes são comuns em interesse e aproveitamento, seja de modo regional ou universal, se constituem como plena expressão de relações internacionais entre as sociedades humanas, que se tornam matéria pertinente ao direito internacional público, na medida em que essas relações instituam normas jurídicas aos atores, estatais por excelência.

O estudo das regulações das águas e seus aparatos naturais nas relações jurídicas internacionais requer a recordação de definições da ciência jurídica nacional, porque as mesmas expressões são usadas na nomenclatura internacionalista, com aproximações.

No Brasil, a natureza material da água está definida como substância natural. O Código de Mineração (DL nº 227/67, art. 5º) a qualifica de modo específico apartado, diverso de outras substâncias minerais assim denominadas, tal como faz para as substâncias fósseis, embora todas acumuláveis na natureza sob a forma de jazidas, que, no caso das águas, segundo o código, podem ser de águas minerais ou águas subterrâneas.

A legislação nacional atualizada da matéria, lei nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, complementada pela lei 9.984/2000, que criou a Agência Nacional de Águas(ANA), declara a condição da água como recurso natural renovável, mas que também pode ser considerada como um recurso de valor econômico.

Essa legislação ordinária veio ajustar o ordenamento às diretrizes da Constituição Federal de 1988, sobretudo ao art. 225, que assume a água como bem de domínio público, isto é, de uso comum do povo2, superando a antiga qualificação do Código das Águas (Dec. 24.643/34) que as dividia em públicas e privadas, e inspirando parte da doutrina a descrevê-la como bem ambiental de natureza jurídica difusa.

No âmbito jurídico brasileiro, cabe também destacar a distinção entre água e recurso hídrico enxergada na legislação por parte da doutrina3, que define a primeira como sendo o elemento natural em si mesmo, desvinculado de uso ou utilização, e o segundo, como expressão do elemento água ao modo de bem econômico utilitário.

Resta ainda lembrar a definição de bacia hidrográfica que consiste em área de drenagem de um curso de água ou lago4, limitada pelas linhas culminantes de relevo que demarcam as áreas de contribuição ou confinamento dos mananciais. As bacias hidrográficas são consideradas internacionais quando se estendem pelo território de dois ou mais países.

No plano internacional, o interesse globalizado sobre a disponibilidade da água se acentuou desde a década passada, com o alarde a respeito da iminente escassez das águas doces, que se tornariam insuficientes ao consumo e desenvolvimento humano no século 21, fomentando conflitos armados5 e o incremento de um indesejável e lucrativo comércio com a substância6.

Algumas correntes discordam em parte do alarme, com fundamento em argumentos técnicos que enxergam parcialidade, imprecisões e impossibilidade estimativa das apurações de disponibilidades e capacidades de renovação dos ciclos hidrológicos7. No caso, o problema mais grave vem a ser a distribuição geográfica e temporal da água em estado líquido, sua contaminação e desperdício8.

Em verdade, registre-se que a disponibilidade necessária da substância água para a humanidade, se refere a seu estado líquido. Observe-se que a água também existe na natureza em estado gasoso ou em estado sólido, que são imprescindíveis dentro do ciclo hidrológico, mas, nesses estados físicos, não se presta às utilidades humanas comuns de dessedentação, irrigação e solvente universal, senão como potencial para redução ao estado líquido.

As águas em estado sólido ou gasoso oferecem outros interesses às comunidades humanas, como acontece com as pesquisas científicas em geleiras ou mesmo a preservação das estações de esqui, mas são objeto de normas técnicas ou jurídicas, em regra, diferentes das aplicáveis à água em estado líquido, embora, por vezes, possam ser tratadas sob a mesma abordagem, como acontece com a poluição atmosférica transfronteiriça por chuvas ácidas9.

Em termos ambientais, a água costuma ser qualificada como recurso natural renovável em razão do perceptível ciclo hidrológico, que se entende interligado em todo o planeta, despertando o interesse internacional para sua gestão. Além disso, a água não pode ser considerada como recurso inesgotável, porque sua perda pode se dar pela dissolução nela, de outras substâncias que a tornem imprópria ao uso humano, a exemplo das águas salgadas dos oceanos, ou pelo consumo em transformações químicas irreversíveis, associando-se a outros elementos naturais, como ocorre na indústria química, ou mesmo mudanças climáticas que dificultem seu estado líquido.

Quanto aos rios internacionais, assim considerados aqueles que banham mais de um Estado, suas águas são tomadas como recurso natural comum10, expressão que se aproxima da noção de bem comum admitida no ordenamento brasileiro, assim como a adoção da locução ‘cursos de água’ pela Convenção de New York de 1997 (art. 2º), ao denominar seu objeto principal de referência, se ajusta com a noção de água, tal como concebida na doutrina nacional, para distingui-la de recurso hídrico.

Por sua vez, destaca-se que a referida convenção preferiu assumir a locução ‘curso de água’ definido como um sistema de águas superficiais e subterrâneas que fluem para um destino comum, refletindo uma unidade funcional e a internacionalização somente das vias de água11, afastando-se da noção de bacia hidrográfica utilizada pela International Law Association nas Regras de Helsinqui, que reflete composição geográfica com porções terrestres dos Estados ribeirinhos.

3. OS CONFLITOS SOBRE CURSOS DE ÁGUA TRANSNACIONAIS

As relações entre as comunidades humanas podem resultar em entendimentos pacíficos e duradouros ou em confrontos inamistosos, onde a estabilidade possível decorrerá do equilíbrio de forças ou da subjugação de algum dos contendores.

Os entendimentos pacíficos e as relações estáveis decorrentes do equilíbrio de forças no âmbito internacional comumente evoluem para a produção de compromissos formais de regulação de interesses entre as partes, os conhecidos tratados e convenções internacionais, que assumem papel relevante, uma vez que, no plano das relações interestatais, não existe um órgão superior que determine regras cogentes uniformes às individualidades soberanas.

Os interesses interestatais que induzem a produção de tratados são de inúmeras modalidades, e entre as mais antigas dessas se encontram justamente a disciplina de condutas a respeito do aproveitamento de águas, limítrofes ou de curso sucessivo, que, desde a antiguidade também foram causas ou pretextos para conflitos bélicos12.

Em verdade, na condição de substância essencial à subsistência, as águas são recurso de aproveitamento natural da comunidade humana dominante sobre determinado território geográfico. Este território vem a ser, em princípio, a porção mínima que uma comunidade destaca da natureza para garantir a continuidade de suas gerações13.

A delimitação territorial autônoma se mantém como componente essencial dos Estados atuais e permanece como questão latente da gestão desses Estados, na sua natural convivência com o mundo que lhe é externo, seja pelo contato físico imediato com outro Estado ou com áreas sem domínio. Em qualquer situação, os limites territoriais demandam a vigilância constante, seja para manter a incolumidade física, seja para acompanhamento de acontecimentos exteriores que produzam efeitos nas condições de vida dentro do território, entre aqueles, a continuidade do uso, do fluxo e da qualidade das águas que provenham de espaço externo ao território.

A existência de conflitos e compromissos de interesses entre os Estados atuais, vinculados aos recursos hídricos de proveito comum, encontra referência em todos os continentes, muitos deles estabilizados em tratados firmados em séculos passados, mas sempre sujeitos a revisão ou reestruturação em razão da mudança das demandas humanas ou até mesmo alteração espontânea das condições naturais.

Algumas das regulações formais emergem, não da relação espontânea entre os Estados, mas em desfecho do resultado de intermediações internacionais, como decorreu do laudo arbitral que resolveu o causa do Lago Lanoux14, entre França e Espanha.

Em outros casos, as normas convencionais são confeccionadas justamente após fatos desastrosos, como ocorreu após a contaminação nuclear causada pela explosão de Chernobyl15, detectada na Europa através da poluição atmosférica, ou como medida posterior a notório dano internacional, solucionado extrajudicialmente, como aconteceu no caso Chernobâle, onde houve a contaminação do Rio Reno com produtos tóxicos por indústria localizada na Suíça, e que se prestam como referência para situações de mesma natureza16.

Nos tempos antigos, observa-se que os confrontos de interesses a respeito de cursos de água de aproveitamento interestatal decorriam, sobretudo, do uso de navegação, dos desvios e da liberdade de exploração de recursos vivos, esta última, de pouca capacidade predatória. Atualmente este rol de interesse vem ser acrescido da necessidade de controle do uso intensivo, da poluição e da preservação ambiental, que induz a necessidade de promoção de novos tratados com esses novos objetivos ou extensão dos tratados existentes17.

Recorde-se ainda que as regulações sobre cursos de água transnacionais costumam ultrapassar a estipulação de disposições somente para o fluxo principal, se estendendo também sobre os afluentes contribuintes mais significativos, mesmo que se tratando de correntes de alcance nacional de algum dos Estados interessados.

As situações de concorrência de interesses com fulcro em curso de água transnacionais encontra referência em todos os continentes como acontece na Europa, com as convenções regulatórias sobre os rios Reno e Danúbio, na África, com os acordos para os rios Nilo, Níger e Senegal e na Ásia, com os acordos para os rios Indo, Ganges e Mekong18, entre outros.

Na geografia externa ao continente americano destaca-se ainda o conflito entre as nações israelense, árabes e palestina a respeito das águas dos rios Jordão-Yarmouk e afluentes, que foi uma das causas da guerra de 1967 e impediu acordos estáveis como seria o Plano Johnston (1955) que previa distribuição dos recursos hídricos entre Israel, Jordânia, Síria e Líbano, mas não se referia aos palestinos. No momento, a tensão se mantém sob controle por meio do Tratado de Paz entre Jordânia e Israel (1994), Anexo 2, que estabelece regras de partilhamento de águas do sistema entre os dois signatários e o Acordo Interino Israel/Autoridade Nacional Palestina, Anexo 3 (1995)19.

Na América do Norte sobressaem-se os tratados dos EUA com o Canadá para o Rio São Lourenço e Grandes Lagos e com o México para o rios Grande e Colorado20, enquanto na America Central se destaca o acordo para o Rio San Juan entre Nicarágua e Costa Rica21.

Na America do Sul existem várias bacias hidrográficas internacionais que inspiraram a elaboração de diversos tratados específicos de concatenação dos interesses dos Estados beneficiados22. As mais importantes dessas bacias são justamente a Bacia Amazônica e a Bacia do Prata, ambas atrativas de sensível interesse brasileiro, desde antes da formação independente dos Estados sul-americanos.

Historicamente, a Bacia do Prata veio a ser alvo das mais antigas disputas do continente, influindo de modo decisivo na distribuição territorial entre os Estados de seu entorno, por causa da sua situação geográfica e de seu povoamento mais rápido. As condições inóspitas e a extensão da Amazônia retardaram as disputas oficiais de território nessa região.

Os conflitos na região platina remontam ao período colonial, quando a competição entre os países ibéricos pelo estuário do Rio da Prata fomentou a hostilidade dos povos indígenas guaranis e tapes contra as ambições lusitanas, que se acentuou com a implantação da Colônia do Sacramento no século XVII, passando pela guerra guaranítica no século XVIII23, pela independência da Província Cisplatina em 1828, e até a Guerra do Paraguai entre os países da região.

Nos tempos atuais, a região do estuário do Rio da Prata estabilizou-se em termos territoriais sob a posse dos países de descendência cultural hispânica, mas seus principais afluentes Paraná, Paraguai e Uruguai cortam o território brasileiro. Os conflitos de interesse são resolvidos pela via diplomática ou tratados, mas permanecem latentes, como se recorda das recentes controvérsias entre os aproveitamentos hidrelétricos Itaipu (Brasil/Paraguai) e Yaciretá (Argentina/Paraguai), a instalação das papeleiras em território uruguaio(Uruguai/Argentina) e a revisão de preços de Itaipu (Brasil/Paraguai).

4. AS SOLUÇÕES DE CONTROVÉRSIAS PARA CURSOS DE ÁGUA E APROVEITAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS TRANSNACIONAIS

A busca de solução estáveis para coordenação de aproveitamentos hídricos, quando existente um curso de água limítrofe ou sucessivo entre dois países, desperta o interesse internacionalista desde seus pioneiros.

A obra de Grotius preconizava a liberdade dos rios internacionais tanto quanto a liberdade dos mares, ambas fundadas no direito natural. Esse princípio veio a ser insculpido como regra geral somente no Congresso de Viena em 1815, incluindo os Estados não ribeirinhos24.

A obra de De Vattel sugere a estipulação de tratados como meio seguro de estabilizar os conflitos, e estima regras tradicionais que revelam aproximações entre domínio estatal com propriedade territorial. Assim, entre os rios limítrofes seria aplicável regime de posse ou apropriação do primeiro ocupante25 e nos rios sucessivos prevaleceria a regra da soberania plena no próprio território26. Ressalve-se que o autor entendia impedida a realização de desvios ou obras que prejudicassem direitos de outrem.

Em aprofundamento do estudo das soluções de controvérsias a respeito de rios transnacionais, a doutrina internacionalista voltou-se para a compreensão da natureza jurídica do regime desses cursos de água que trespassam ou ocupam as fronteiras entre países, induzindo a natural concorrência de interesses entre estes. Depois das especulações pioneiras, surgiram então algumas teorias doutrinárias com diretrizes básicas para enfrentamento da questão.

A primeira delas pode ser chamada teoria da soberania absoluta que propõe que os Estados ribeirinhos são soberanos absolutos nos trechos de rios que atravessem seus territórios. Essa teoria está exposta na obra citada de De Vattel, mas possui aplicação difícil para rios limítrofes, onde os Estados confrontantes mantêm domínio comum sobre o espelho d’água. Sua aplicação também é remota em rios transnacionais sucessivos, onde os interesses naturalmente entram em confronto até mesmo quanto à exploração de recursos nos próprios territórios dos Estados sucessivos. Além disso, a aplicação dessa teoria resulta no favorecimento maior do Estado mais próximo da nascente.

Outra teoria vem a ser conhecida como princípio da absoluta integridade territorial27, que preconiza que os Estados marginais podem exigir dos demais que o curso de água siga seu curso natural. Essa teoria não resolve as questões dos rios limítrofes e, quanto aos rios sucessivos, se mostra inaplicável porque favorece em demasiado os Estados de jusante e pode usurpar todo o domínio de um Estado sobre um recurso natural componente de seu território.

A teoria da co-soberania28, pela qual os Estados ribeirinhos teriam soberania concorrente sobre todos os trechos de curso d’água. Essa teoria pode ser aproveitada em cursos de água limítrofes, mas com restrições significativas, que se pode presumir similares aos regimes privados de co-propriedade, onde se constituem direitos e obrigações compulsórias aos co-proprietários. Quanto aos cursos de água sucessivos, a teoria se mostra incômoda porque permitiria indesejáveis intervenções legislativas de um Estado sobre o território de outro, salvo o improvável consentimento de todos, além dos prejuízos para as relações desses Estados com terceiros Estados, quanto ao aproveitamento do rio.

A teoria mais aceita veio a ser a do direito de vizinhança, preferida por Mello e Zanini nas obras mencionadas, que busca o equilíbrio entre direitos territoriais similares dos Estados vizinhos, determinando deveres de tolerância, colaboração e responsabilidade por danos entre os interessados, resultante da interdependência imposta pela natureza.

A credibilidade doutrinária dessa terceira doutrina se acentuou com o aperfeiçoamento trazido pela chamada Equitable Apportionment Doctrine29, que postula a divisão equitativa de proveitos quanto à distribuição e exploração de cursos de água transnacionais, tal como aplicado na solução da controvérsia sobre o aproveitamento do Rio Oder30 no norte da Europa.

A composição da teoria do direito de vizinhança com a doutrina da divisão equitativa se consolidou como núcleo fundamental da estruturação normativa atual para rios internacionais31.

A elaboração de normas internacionais de consolidação de compromissos entre Estados, a respeito dos cursos de água que lhes são comuns por contigüidade ou sucessividade, também vem sofrendo alterações no sentido da ampliação de sua abrangência, e quanto aos meios de solução de controvérsias.

Observe-se que os tratados sobre rios transnacionais, afluentes contribuintes e bacias hidrográficas internacionais tradicionalmente se desenvolveram segundo relações bilaterais ou multilaterais regionais travadas pelos estados ribeirinhos e circunvizinhos, principais protagonistas interessados na estabilização dos aproveitamentos, recebendo interferência eventual e tópica de outros Estados não diretamente envolvidos.

No entanto, nos tempos atuais, essa prática comum se revela insuficiente pela percepção de que a gestão da disponibilidade da água como recurso natural necessário à vida humana ultrapassa o âmbito regional e passa a assumir interesse global em razão do impacto das iniciativas e ações das diversas concentrações humanas umas nas outras, todas ligadas por um meio ambiente comum, do qual a água é componente natural.

Além do entrelaçamento progressivo, a abordagem globalizada da gestão das águas se acentua, porque as comunidades humanas estão distribuídas geograficamente de modo aleatório nas porções terrestres do planeta, e todas carecem inexoravelmente de recursos hídricos mínimos de subsistência. Por sua vez, os recursos hídricos estão distribuídos geograficamente também de modo aleatório na natureza, e diverso das concentrações humanas.

Essa diversidade de distribuição geográfica das comunidades humanas para com a disponibilidade da água sempre induziu diferenças de desenvolvimento entre estas, até mesmo quando dentro de um mesmo Estado. Por conseguinte, as contradições de interesses se agravam e se universalizam quando percebido que as ações de comunidades humanas outrora longínquas, se tornam agora confrontantes em razão da capacidade de algumas de prejudicar ou mesmo absorver todo o sistema hídrico planetário, através de suas ações desenvolvimentistas consumidoras ou predadoras, que, não raro, exacerbam justamente a escassez dos carentes.

Essa percepção induz uma nova ênfase de abordagem da questão dos cursos de água transfronteiriços nas relações internacionais, elevando a matéria ao âmbito do interesse global, sem deixar de manter e reconhecer as múltiplas e inexoráveis relações regionais tradicionalmente pactuadas, como se observa nas correntes de entendimentos que se integraram na elaboração da Convenção da ONU aprovada em de New York em199732.

Em adendo, o problema da escassez de água sob ênfase globalizada recebe também interferência fundada nos valores da solidariedade e dos direitos humanos em crescimento, que sugerem mesmo que a preservação da água seja assumida como problema de interesse humanista global33, como se busca ajustar nos documentos jurídicos internacionais mais atuais, assim como atenta para os desequilíbrios distributivos naturais.

No sentido da globalização da matéria, as iniciativas mais consistentes e multilaterais que se implementaram nas últimas décadas foram a Regras de Helsinqui sobre a Utilização de Águas de Rios Internacionais (1966) e a Convenção sobre o Direito Relativo à Utilização dos Cursos de Água Internacionais para Fins Diversos dos de Navegação (New York).

A primeira delas foi adotada pela Associação de Direito Internacional34 como uma declaração das regras existentes em Direito Internacional para bacias hidrográficas internacionais, ressalvando a eventual existência de acordos ou costumes específicos assumidos pelos Estados dominantes da bacia.

A segunda veio a ser adotada pela Assembléia Geral da ONU em 1997, após mais de 20 anos de negociação, e consiste em codificação de normas gerais para proteção, preservação e gestão de cursos de água internacionais, segundo sua utilização para outras finalidades que não a de navegação35.

A Convenção de New York se estrutura em sete partes contendo, entre outras, princípios gerais, dever de consulta de medidas projetadas, proteção de ecossistemas e prevenções de condições danosas, além de um anexo com regras de arbitragem para solução de controvérsias.

Conclui-se então que as soluções de controvérsias a respeito de cursos de água transnacionais tendem à multilateralização ou mesmo universalização, acompanhando também a tendência de absorção ou submissão do relacionamento bilateral ou regional entre Estados, pelo relacionamento colegiado, enfatizadas as questões ambientalistas.

Nos termos da categorização clássica internacionalista dos meios de solução de controvérsias, verifica-se que os chamados meios diplomáticos e jurisdicionais, de tradicional interação bilateral ou regional, cedem espaço normativo em favor de diretrizes gerais traçadas no âmbito dos colegiados, ainda que legitimados sob a autoridade mediata da ONU, revelando nítida predominância dos meios políticos de soluções conformados em normas supraestatais.

Resta ainda mencionar uma última proposição, que aspira a gestão dos rios internacionais por um organismo central36 supraestatal, como acontece com alguns órgãos regionais específicos, a exemplo da Comissão do Rio Reno. Essa centralização orgânica ainda se apresenta como longínqua, considerando as imensas dificuldades de conformação efetiva de uma sociedade internacional equilibrada, mesmo porque não existe bacia hidrográfica universal que concentre o interesse de todos os países em conjunto, com exceção dos oceanos, que atraem até mesmo os Estados sem litoral.

No entanto, admite-se o futuro promissor da proposta, em razão da tendência universalista das relações internacionais, que pode se inspirar na Organização Hidrográfica Internacional (OHI - Convenção de Mônaco de 1967)37, da qual o Brasil é membro, que se dedica a atividade técnica e consultiva38 referentes a documentos náuticos marítimos e das hidrografias nacionais de interesse à navegação.

5. SISTEMA REGULATÓRIO BRASILEIRO PARA RECURSOS HÍDRICOS

A faixa de fronteira do Brasil é uma região bastante rica em recursos hídricos, conforme podemos observar na fronteira brasileira a qual compreende duas importantes bacias de drenagem internacionais de significativa relevância global: a bacia do prata e a bacia amazônica. Ambas as regiões hidrográficas, além dos caudalosos cursos d’águas, ainda possuem ricos aquíferos, sendo imprescindível destacar o “aquífero guarani”, também denominado como aquífero mercosul.

Reconhecendo esta realidade, a República Federativa do Brasil resolveu incorporar a questão dos recursos hídricos transfronteiriços no contexto do seu Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, sistema de cooperação entre os diversos órgãos públicos que compõe o Estado brasileiro e que se encontra previsto no art. 21, XIX, da Constituição brasileira.

Assim, foi criada dentro do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)39, órgão integrante do referido sistema por força do art. 33, I, da Lei federal nº. 9.433/97, uma câmara específica para tratar do tema, surgindo então a Câmara Técnica Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços. A referida câmara foi criada em 2007 por meio da Resolução CNRH nº 73/2007.

Desde então, essa Câmara, na qualidade de setor que assessora o órgão colegiado responsável pela gestão de recursos hídricos brasileiros e que se encontra subordinado ao Ministério de Estado do Meio Ambiente, possui as seguintes atribuições no tocante à promoção de mecanismos de cooperação hídrica interestatais: 1. propor mecanismos de intercâmbio técnicos, legais e institucionais entre países vizinhos, nas questões relacionadas com gestão de recursos hídricos; 2. analisar e propor ações conjuntas visando solucionar ou minimizar os eventuais conflitos; 3. propor diretrizes para gestão de recursos hídricos fronteiriços e transfronteiriços; 4. discutir os problemas visando desenvolver ações e implementar soluções comuns, buscando otimização e alocação de recursos financeiros e humanos; 5. propor ações mitigadoras e compensatórias; e 6. outras competências constantes do Regimento Interno do CNRH ou que venham a ser delegadas pelo seu Plenário.

Considerando a fronteira brasileira, as bacias hidrográficas transfronteiriças que ensejam o interesse da diplomacia brasileira são as seguintes: bacia do Prata40, bacia do Amazonas, bacia do Oiapoque (no Brasil, forma a bacia de drenagem Costeira Norte) e a bacia do Jaguarão/Lagoa-Mirim (no Brasil, forma a Bacia Costeira Sul). Todavia, para os fins deste trabalho, será abordada somente a disciplina jurídica internacional dos recursos hídricos sob a égide do Tratado de Cooperação Amazônica.

6. RECURSOS HÍDRICOS NO TRATADO DE COOPERAÇÃO AMAZÔNICA

Uma das regiões fronteiriças que mais interessa ao Brasil no contexto da geopolítica hídrica, quiçá a mais importante, é a bacia do rio Amazonas que envolve oito países. Geograficamente, a Amazôniaé um espaço territorial que ocupa 7.500.000 quilômetros quadrados (equivalente a um terço da superficie do territorio sulamericano) e constitui-se no maior sistema hidrográfico do mundo (quase 80.000 quilômetros de cursos d’água)41.

De fato, a Amazônia se constitui numa das regiões mais ricas em água do planeta, junto com o Canadá e o Sudeste da Ásia, sendo que esta região sulamericana concentra 15% (quinze por cento) das precipitações globais42. Do ponto de vista institucional, a região amazônica divide-se em cinco sub-regiões: Central (Amazônia stricto sensu); Andes, Guiana, Gurupi e Planalto43.

A riqueza hídrica da região é tão significativa que o Suriname e a Guiana, dois dos oito países que compõe a bacia do rio Amazonas, seriam considerados os Estados com os melhores indicadores do continente americano, junto com o Canadá, no ranking do Índice de Pobreza da Água (IPA)44, avaliação criada pelo Conselho Mundial da Água.

No que pesa a região amazônica brasileira, conhecida como “Amazônia Legal”45, esta também é uma área cobiçada, visto que se analisados os recursos naturais que compõe a referida região, pode-se constatar a ocorrência de três grandes fatores de produção: as terras (solo e subsolo) que totalizam 4.982.000 quilômetros quadrados; a floresta que abrangeria 260.000.000 ha; e as águas que integram uma bacia de drenagem de 7.300.000 quilômetros quadrados46.

Com estes números depreende-se que o território brasileiro abarca 63% (sessenta e três por cento) de toda a bacia hidrográfica do rio amazonas47, logo, o Brasil configura-se como o país que mais deve se interessar por quaisquer ações que venham a ser efetuadas na região.

Em relação aos recursos hídricos amazônicos, é interessante salientar as potencialidades vislumbradas em relação à utilização de suas águas, as quais, sem sombra de dúvida, despertariam o interesse de qualquer agente público ou privado, destacando-se quatro usos principais: abastecimento humano e animal em face da grande oferta hídrica; elevado potencial hidrelétrico; significativos recursos piscosos que possibilitam o desenvolvimento de uma pesca em escala comercial; e uma infraestrutura natural de transporte composta por cerca de 19.000 km de rios navegáveis48.

Contrastando com essa abordagem extremamente economicista, afirma Solange Teles da Silva que os recursos hídricos amazônicos deveriam ser apreendidos em toda a sua extensão e complexidade, ou seja, não somente como meios de comunicação, ou fonte de energia, mas como “recursos indissociáveis da floresta e biodiversidade” de maneira sistêmica contextualizando, assim, o ciclo hidrológico com o bioma amazônico e o modus vivendi das populações amazônicas49.

No contexto desta complexidade, é fulcral o papel desempenhado pelos recursos hídricos em interação com a vegetação existente na área drenada pela bacia. Nesse sentido, constata Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva que: “A destruição das florestas nas bacias hidrográficas do mundo inteiro representa a ingerência mais séria do homem nos ecossistemas. O desmatamento atinge seriamente as águas fluviais e modifica o equilibrio hídrico”50.

No passado, o primeiro tratado internacional que principiou de facto na disciplina jurídica dos cursos d’água internacionais existentes na região amazônica foi o Tratado de Santo Ildefonso de 1777 celebrado entre duas metrópoles européias, Portugal e a Espanha, em que um de seus objetivos foi a regulação da navegação fluvial51.

E, desde então, transcorreu-se dois séculos de ajustes internacionais (ex: Tratado de limites entre Brasil e Venezuela de 1851) ou tentativas (ex: “Instituto da Hiléia Amazônica” ou “O Projeto Grandes Lagos” de German Kahn52) que só foram finalmente resolvidas em 1978 com a atuação diplomática do governo brasileiro articulando a cooperação transfronteiriça na região.

Desta forma, a principal norma internacional que é aplicada na região constituída pela bacia hidrográfica transfronteiriça formada por um extenso complexo fluvial em que se destacam os rios Marañon e Amazonas é o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), o qual não somente contém normas de direito fluvial internacional como ainda disciplina diversos outros aspectos sóciopolíticos e econômicos atinentes ao bioma amazônico.

O referido tratado foi assinado em 3 de julho de 1978 na cidade de Brasília por oito Estados soberanos da Região Amazônica (Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela). O único Estado integrante do referido bioma que não assinou o TCA foi a França que poderia ter participado deste tratado em virtude da Guiana Francesa, seu departamento ultramarino53.

Este tratado estava atrelado ao processo de integração latinoamericana54, tão almejada naquela época, estando esta avença no mesmo “espírito” que norteou a concepção da ALALC (Associação Latino Americana de Livre Comércio), atual ALADI (Associação Latino Americana de Integração)55.

Segundo Alessandra Mahé Costa Rodrigues, o Tratado de Cooperação Amazônica foi forjado num momento mais do que propício para a regionalização das relações internacionais, sendo estimulado pelos seguintes fatores56:

a) a tendência universal ao tratamento conjunto de problemas compartilhados por países pertencentes a uma mesma bacia hidrográfica e sua área de influência;

b) o crescente integracionismo latino-americano;

c) a experiência do Tratado da Bacia do Prata;

d) o desenvolvimento positivo dos contatos diplomáticos entre o Brasil e os demais países amazônicos, com crescente convergência política, impulsionando a cooperação.

Numa concepção mais crítica do TCA, Armando Yahn Filho sustenta que uma hermenêutica jurídica do referido tratado demonstra “uma ambigüidade nos seus artigos, fruto da necessidade de atender às expectativas de todos os atores, sem deixar de levar em consideração seus interesses individuais, bem como de abrir o leque para futuras definições sobre os meios de cooperação”57.

Os objetivos que norteiam o supracitado ato normativo internacional encontram-se devidamente citados logo no artigo I, in verbis:

As Partes Contratantes convêm em realizar esforços e ações conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmônico de seus respectivos territórios amazônicos, de modo que essas ações conjuntas produzem resultados equitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservação do meio ambiente e a conservação e utilização racional dos recursos naturais desses territórios.

Parágrafo único: Para tal fim, trocarão informações e concertarão acordos e entendimentos operativos, assim como os instrumentos jurídicos pertinentes que permitam o cumprimento das finalidades do presente Tratado.

Comentando a atuação da diplomacia brasileira na questão ambiental internacional, preleciona Lílian Burlamaqui Duarte que o Tratado de Cooperação Amazônica pretende “promover o desenvolvimento da região sem causar danos ao meio ambiente, além de incentivar pesquisas científicas e a cooperação transfronteiriça para a troca de informações em domínios como segurança regional”58.

Desse modo, o Tratado de Cooperação Amazônica é um ato normativo internacional de alta relevância para as relações regionais no contexto da América do Sul ao versar sobre um bioma extremamente conhecido e cobiçado a nível mundial como é o caso da Amazônia, em que a necessidade de articulação entre os países fronteiriços é argumentada desde o século XIX, a exemplo do historiador Pedro de Angelis (1784-1859)59.

Todo tratado para ser válido na ordem jurídica internacional deve obedecer a algumas etapas, dentre as quais destacam-se a ratificação e a promulgação. A ratificação confirma a assinatura do tratado, bem como a sua validez60, enquanto a promulgação permite ao Poder Executivo de um Estado constatar a existência de uma norma obrigatória para o país61. O TCA não se esquivou de tais noções do direito internacional público.

Assim, no que tange à validade do tratado na República Federativa do Brasil, o mesmo foi aprovado pelo Decreto Legislativo nº 69, de 18 de outubro de 1978, e promulgado pelo Decreto nº 85.050, de 18 de agosto de 1980, expedido pelo então Presidente da República, o General João Baptista Figueiredo.

A necessidade de expedição dos atos normativos supramencionados visando a ratificação do Tratado de Cooperação Amazônica demonstra que o Brasil adota o sistema misto62 (exige a aprovação do Poder Legislativo e a promulgação pelo Poder Executivo) para a ratificação dos tratados internacionais celebrados pelo país.

O sistema de decisões no âmbito deste tratado é pautado pela regra da unanimidade, sendo assegurados os direitos de cada país signatário de explorar, em caráter exclusivo, os recursos naturais localizados em seus territórios, resguardadas as regras da diplomacia e do direito internacional público63.

Ademais, o Tratado de Cooperação Amazônica apresenta ainda a peculiaridade de ser voltado essencialmente para a preservação do meio ambiente, sendo importante destacar que o mesmo determina que os Estados deverão se esforçar para a utilização racional das águas amazônicas, considerando “a importância e multiplicidade de funções que os rios amazônicos desempenham no processo de desenvolvimento econômico e social da região (art. V)”64.

O peruano Hugo Palomino considera o TCA como um “instrumento jurídico de natureza técnica” que visa promover o “desenvolvimento harmônico e integrado da bacia”, possibilitando, ainda, a “sustentação de um modelo de complementação econômica regional” que contemple o aperfeiçoamento da qualidade de vida dos habitantes da Amazônia65.

Portanto, em que pese as potencialidades econômicas proporcionadas pelos diversos fatores de produção que compõe o bioma amazônico, os recursos naturais que integram tais fatores somente deverão ser utilizados sob o paradigma do uso racional, sendo vital nesse processo a aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável, consagrado pelo princípio 1 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992.

O referido princípio contido na Declaração do Rio, será denominado por parte da doutrina como princípio do desenvolvimento sustentável, expressão que já se encontra no senso comum, enquanto respeitáveis doutrinadores, do quilate do professor Paulo Affonso Leme Machado, irão conceber tal diretriz normativa como “princípio do acesso equitativo aos recursos naturais”66.

Desta forma, o princípio do desenvolvimento sustentável seria entendido, conforme leciona José Juste Ruiz, como a “conciliação das exigências do desenvolvimento econômico com os imperativos do meio ambiente”67, o qual inclusive deveria estar inserido no âmbito da promoção dos direitos humanos e na promoção do acesso intergeracional aos recursos naturais.

Contextualizando a aplicação do desenvolvimento sustentável aos recursos hídricos, ensina Paulo Affonso Leme Machado que a utilização dos cursos hídricos internacionais deve “proporcionar vantagens ótimas e sustentáveis”. Pelo verbo “otimizar”, deve ser entendida a busca pelo melhor resultado possível. Já a frase “conservar a sustentabilidade” significa usar o curso d’água de maneira que o mesmo permaneça ou, então, continue a existir. Dessa forma, a inclusão do princípio da sustentabilidade teria sido importante ao integrar os princípios gerais contidos na Parte II com os dispositivos previstos da Parte IV, “desmentindo-se a tese de que a Parte II tratava da quantidade de água e a outra referia-se exclusivamente à qualidade dessa água”68.

Desta maneira, a sustentabilidade dos recursos hídricos amazônicos constitui uma diretriz que deve impulsionar o acesso equitativo intergeracional envolvendo as populações urbanas e as tradicionais inseridas no contexto territorial em comento.

Outro princípio previsto na Declaração do Rio de 1992 que recepcionou o Tratado de Cooperação Amazônica é o princípio 2 que prevê a soberania nacional na exploração dos recursos naturais69. Quando se trata da Amazônia a garantia de não-ingerência e o respeito à soberania é um questão levantada constantemente, se considerarmos iniciativas como a do presidente norteamericano Woodrow Wilson que defendia a “internacionalização da amazônia” ainda em 1914 até mesmo à recente idéia aventada por Pascal Lamy, atual diretor-geral da OMC, defendendo uma gestão internacional do bioma70.

Nesse sentido, o Tratado de Cooperação Amazônica configurou uma reação dos Estados amazônicos à atitude diplomática de alguns países desenvolvidos “de condicionar sua política de ajuda econômica e cooperação técnica à intangibilidade dos recursos naturais da Amazonia, o que constituía um atentado contra o direito soberano que assiste aos nossos países de decidir por si mesmos” o destino de suas terras amazônicas71.

Ainda nessa linha de raciocínio, Aguinaldo Alemar afirma que o TCA reflete em seus 28 artigos a “preocupação primordial com a preservação da soberania nacional com a bacia amazônica”, sendo exemplo disto o fato palavra território ser usada 23 vezes no texto. Ademais, havia a idéia da preservação dos recursos naturais estarem vinculados diretamente com a soberania territorial, sendo tal proteção corolário do exercício do poder soberano72.

Importa frisar ainda o fato da Amazônia constituir-se como fronteira do “capital natural” contextualizada com o sistema econômico pós-moderno, conforme constatação de Bertha K. Becker quanto à existência de três grandes eldorados naturais no mundo contemporâneo: os fundos marinhos, espaços riquíssimos em minerais e vegetais; a Antártida, espaço dividido e disputado entre as grandes potências; e a Amazônia, área que se encontra sob a soberania de diversos estados nacionais, entre eles o Brasil. Nessa conjuntura geopolítica, principalmente entre a década de 1980 e a de 1990, surgiram “sugestões mundiais pela soberania compartilhada e o poder de gerenciar a Amazônia”, que chegou a promover debates no âmbito do Direito Internacional Público. Contudo, na atualidade vislumbra-se o crescimento dos “interesses ligados à valorização do capital natural, que tende a se sobrepor à lógica cultural”73.

Segundo Geraldo Eulálio, os países em desenvolvimento utilizam o argumento de que se os principais danos ambientais são atribuíveis às potências industriais, e na circunstância de má conduta ambiental perpetrada por Estados Unidos, Alemanha ou Rússia, haveria alguma entidade supraestatal que tivesse poderes para julgar e punir quaisquer desses países? Considerando esta desigualdade de tratamento, os países em desenvolvimento rejeitaram a tese do dever de ingerência durante a Conferência do Rio de Janeiro de 1992, obtendo êxito com a reiteração do princípio da soberania74.

Em que pese os esforços diplomáticos para a celebração de tal acordo, a efetivação do mesmo não foi tão célere. Neste viés, analisando a implementação dos objetivos do TCA verificou-se que, só para a instalação das comissões setoriais, demoraram-se quase duas décadas, o que ensejou a necessidade de um maior fortalecimento da estrutura institucional do mencionado tratado. Com este fim, em 1998, foi celebrado o Protocolo de Caracas (Venezuela), em vigor desde 2 de agosto de 2002, no qual foi criada a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA)75.

Assim, percebe-se o por quê da “letargia”76 de mais de duas décadas que teria sido verificada entre a assinatura do TCA e a implantação dessa Secretaria a qual proporcionou uma viabilidade institucional para a concretização dos objetivos desta avença internacional.

A OTCA é uma organização internacional portadora de personalidade jurídica cuja Secretaria Permanente encontra-se sediada em Brasília e que tem competência para celebrar acordos e tratados com as Partes Contratantes (os oito países sulamericanos já referidos), com Estados terceiros e, inclusive, com outras organizações internacionais77.

Esta organização internacional contempla a seguinte estrutura78: a) Conselho de Cooperação Amazônica (CCA); b) Comissão de Coordenação do CCA; c) Secretaria Permanente; d) Comissões Especiais da Amazônia vinculadas ao CCA79.

De acordo com a ex-secretária geral da OTCA, a equatoriana Rosalía Arteaga Serrano, a Secretaria Permanente da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica visa ser “um guarda-chuva que envolva e harmonize as iniciativas regionais e obtenha recursos para desenvolver programas de amplo alcance”80.

Segundo o também equatoriano Adolfo Ruiz Montero, a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica estaria interessada em discutir um maior controle do biocomércio e a elaboração de normas mais claras à nivel legislativo, entre os países que integram esta Organização para proteger as riquezas e recursos naturais da Amazônia81.

Em setembro de 2004, ocorreu uma reunião entre os chanceleres dos países amazônicos na cidade de Manaus, na qual foi consensuado um plano estratégico para o período de 2004-2012. Este plano se divide em quatro áreas: conservação e uso sustentável dos recursos naturais; integração e competitividade regional; gestão do conhecimento e transferencia de tecnología; e fortalecimento institucional82.

Em 2005, visando a consolidação institucional do planejamento e execução das atividades de proteção e gerenciamento sustentável do solo e dos recursos hídricos na bacia amazônica, a OTCA concebeu o “Projeto de Gestão Integrada e Sustentável dos Recursos Hídricos Transfronteiriços na Bacia do Rio Amazonas considerando a Variabilidade a Mudança Climática” (GEF Amazonas OTCA/PNUMA/OEA) 83.

É fundamental que no projeto supracitado sejam levados em relevância a biodiversidade (aspecto natural) e a sociodiversidade (aspecto cultural) para que haja a visão integrada da gestão da bacia, dessa forma haveria uma necessidade imperiosa de gerenciamento das águas internacionais por meio de uma visão solidária da bacia hidrográfica e não85 somente de um curso fluvial alienado a determinados usos. De maneira que se de uma forma, os diversos aspectos geográficos, físicos e ecológicos devem ser relevados para o gerenciamento da bacia amazônica, da outra, torna-se imprecindível que sejam forjados mecanismos de gestão considerando “a participação das comunidades tradicionais indígenas e não-indígenas e os modos de utilização das águas por essas comunidades”84.

Tal posicionamento visa manter a coerência do TCA com o seu compromisso de preservação ambiental transfronteiriça que pressupõe não somente a adoção de mecanismos tecnocráticos como ainda o atendimento daquilo que Lílian Duarte considera um dos méritos deste tratado: a inclusão das “populações tradicionais em suas considerações”.

Todavia, algumas críticas merecem ser feitas à referida organização e seu tratado. Nesse sentido, importa trazer à baila o fato de que, graças ao TCA, os países amazônicos têm total soberania sobre seus recursos naturais, incluindo as águas, de modo que apesar de compartilhar a mesma bacia, tais Estados podem adotar diferentes políticas econômicas, inclusive em relação ao uso da água.

Diante disto, como o Tratado de Cooperação Amazônica poderia impelir os Estados a adotar políticas harmônicas e integradas com a proteção dos recursos hídricos envolvidos?

Para responder a pergunta é fundamental a compreensão da natureza do TCA, cuja definição pode ser expressa nos seguintes termos: “o Pacto de Cooperação Amazônica é um instrumento normativo onde não são previstas obrigações e, muito menos, qualquer tipo de coerção, ele é uma espécie de guia de procedimentos, de diretrizes e princípios”86. Diante disto, este tratado somente promoveria o entendimento com base em articulações interinstitucionais de cooperação que dependeriam sempre de um consenso para alcançar a dita unanimidade.

É nesse sentido que Freire, Torquato e Costa concluirão que as regras existentes no TCA configuram normas de soft law ao analisar as três dimensões do documento internacional (obrigação, precisão e delegação). Assim, observando a primeira, evidenciam os autores a ausência de normas coercitivas, enquanto na terceira dimensão constatar-se-iam a inexistência de delegação de autoridade à OTCA para criar, interpretar e aplicar regras87.

Sobre as normas internacionais qualificadas como de soft law no âmbito do direito ambiental internacional, preleciona Heron José de Santana Gordilho que tais normas não somente estabelecem princípios e regras que exercem considerável influência na criação de normas de direito interno e internacional, como ainda, eles tem a importante função de desenvolver o direito internacional do meio ambiente, inclusive, deslegitimando a “prática de atos que lhes sejam contrários”88.

Em face da ausência de coercibilidade e delegação, fica difícil a concepção de um “direito amazônico”, por mais desejoso que seja a criação de tal manifestação de direito comunitário, especialmente para fins de proteção ambiental, tal como sustenta alguns autores89.

Também será objeto de crítica de Yahn Filho a citada avença internacional, visto que a mesma não teria assimilado o conceito de “bacia de drenagem internacional” contido nas “Regras de Helsinque”, as quais foram aprovadas durante a 52ª Conferência da International Law Association, no ano de 1966, na cidade de Helsinque (Finlândia), e sustenta o mesmo autor que “ privilegiando-se o aspecto político, no que tange à adesão ao tratado, bem como a falta de uma definição de ações concretas para sua consecução, faz do TCA um instrumento pouco eficiente para a cooperação, no que concerne aos recursos hídricos”90.

Tais deficiências institucionais carecem de uma solução célere, visto que se for considerado o Plano Estratégico feito pela OCTA, os Estados amazônicos possuem uma série de desafios para a gestão adequada dos recursos hídricos os quais podem ser sintetizados nos seguintes problemas91:

a) Pressão antrópica que contribui para a destruição de ecossistemas frágeis e do piemonte andino, devido ao avanço sem controle da fronteira agrícola e pecuária;

b) Desmatamento e perda da cobertura vegetal, especialmente na bacia alta, ocasionando a degradação de solos, redução da biodiversidade e assoreamento dos rios;

c) Contaminação hídrica: uso de agrotóxicos; contribuição de lixos e esgoto dos centros urbanos; uso de produtos químicos para plantações de cultivos de uso ilícito; poluição por mercúrio orindo dos garimpos; e, em algumas áreas, pelos derramentos de petróleo.

Outra crítica residiria justamente nas dificuldades que os diplomatas enfrentaram na adaptação das regras previstas no Tratado da Bacia do Prata (1969) ao TCA, visto que o primeiro tratado internacional serviu de modelo para a estruturação do conteúdo do Tratado de Cooperação Amazônica92, e ambos se referem a realidades geohídricas bem distintas e particulares.

7. CONCLUSÕES

A questão do aproveitamento dos recursos hídricos não somente permanece, como assume proporções de interesse global, seja em razão do problema comum dos Estados no aproveitamento e utilização de suas disponibilidades aqüíferas, ou seja, pelo inerente conteúdo ambiental da matéria.

Por outro lado, a gestão compartilhada de recursos hídricos se torna interesse cada vez mais uma realidade no âmbito das relações internacionais, de modo que os Estados vêm assumindo compromissos cada vez mais importantes com o intuito de efetivar esta gestão, em face ao crescente surgimento de conflitos internacionais vinculados a disputa por recursos hídricos.

Assim, as soluções de controvérsias a respeito de cursos de água transnacionais tendem à multilateralização ou mesmo universalização, acompanhando também a tendência de absorção ou submissão do relacionamento bilateral ou regional entre Estados, pelo relacionamento colegiado, enfatizadas as questões ambientalistas.

No caso brasileiro, tem se buscado uma coerência entre direito interno e direito internacional com a questão dos recursos hídricos transfronteiriços sendo inserida no contexto do seu Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

O Brasil possui uma rica “fronteira hidrográfica” possuindo inclusive diversos tratados internacionais disciplinando as relações jurídicas envolvendo a mesma, sendo exemplo disto o Tratado de Cooperação Amazônica e o Tratado da Bacia do Prata.

O Tratado de Cooperação Amazônica configurou uma reação dos Estados amazônicos à atitude diplomática de alguns países desenvolvidos de promover uma ingerência ecológica utilizando a referida bacia hidrográfica.

O retrocitado tratado internacional somente poderá impelir os Estados a adotar políticas harmônicas e integradas com a proteção dos recursos hídricos envolvidos se os mesmos ao invés de importar modelos prontos e acabados, buscar uma solução particularizada, na qual haja a conciliação dos interesses sociais envolvidos com as características socioambientais e hidrológicas da região amazônica.

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Notas de Rodapé

*¹ Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)

*² Professor substituto da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Assessor Jurídico Chefe da Superintendência de Meio Ambiente do Município do Salvador.

1 (...) Até onde podemos ver, a questão básica que dominava as relações entre as cidades sumérias era como regular o comércio e a concorrência entre elas e, mais especificamente, como resolver as inevitáveis disputas a respeito de terras, água e comércio, de modo que pudessem prosperar em seu envolvimento estreito umas com as outras, mas de maneira que cada cidade pudesse preservar sua independência.(...) WATSON, Adam. A Evolução da Sociedade Internacional, p. 42.

2 VIEGAS, Eduardo Coral. Visão Jurídica da Água, p. 88-89.

3 POMPEU, Cid Tomanik. Direito de Águas no Brasil, p. 71

4Idem, p. 343.

5 VIEGAS, Eduardo Coral. Ob.cit., p. 35

6Idem, p. 58.

7 REBOUÇAS, Aldo. Proteção dos Recursos Hídricos, p. 40.

8Idem, p. 40.

9 Caso Trail Smelter entre EUA e Canadá. SANTOS NETO, O Tratamento Jurídico dos Recursos Atmosféricos, p. 140-141.

10 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito dos Cursos de Água Internacionais, p. 69 e 247

11Idem, p. 40 a 46 e 248

12 “A batalha de Maratona – Dario, entretanto, confiante no seu poderio, mandou emissários reclamar às cidades gregas terra e água. Isto significava que lhes oferecia a oportunidade de se submeterem pacificamente. Muitas delas, amedrontadas, cederam às ameaças desses enviados. Os espartanos, porém, jogaram os embaixadores persas dentro de um poço dizendo que ali encontrariam terra e água à vontade. Atenas, também, a mais visada das nações gregas, resolveu resistir a todo custo, embora soubesse serem quase nulas as suas possibilidades de vitória. (...)”. LOBO, R. Haddock. História Universal, V. I, p. 95 (itálicos do autor)

13 DE VATTEL, Emer. O Direito das Gentes, p. 142 (§203).

14 BROWNLIE, Ian. Princípios de Direito Internacional Público, p. 291.

15 Convenção sobre Pronta Notificação sobre Acidentes Nucleares. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente, p. 706.

16 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., p. 708.

17 El Caso Gabcikovo-Nagymaros, vide: IZA, Alejandro. Responsabilidad de los Estados en los Cursos de Água Transfronteirizos, p. 264.

18 DINH, DAILLIER, PELLET, Direito Internacional Público, p. 1261-1267.

19 HUDES, Karen. Shared Water Resources in the Jordan River Basin , p. 9.

20 DINH, DAILLIER, PELLET, Ob. cit., p. 1266.

21 IZA, Ob. cit., p. 254.

22 ALEMAR, Aguinaldo. Geopolítica das Águas: o Brasil e o direito internacional fluvial, p. 189-190.

23 NEUMANN, Eduardo. Fronteira e identidade: confrontos luso-guarani na Banda Oriental 1680-1757, p. 92.

24 DINH, DAILLIER, PELLET. Ob. cit., p. 1257.

25 DE VATTEL, Emer. Ob. cit., p. 171 (§ 266).

26Idem, p. 178, (§ 278).

27 MELLO, Celso D. Albuquerque de. Curso de Direito Internacional Público, vol. II, p. 1218.

28 ZANINI, Gustavo. Aguas Internacionais: Problemática jurídica dos rios internacionais, p. 382.

29 “In other words, equitable apportionment encompasses whatever seems relevant to a fair division of the resource between the states. This means equitable apportionment is a flexible doctrine, able to incorporate new knowledge not only about water demands and uses, but also about the ecology of water in general (Tarlock 1985). The ACF presents just such an occasion.” BUHL, Water Wars, Eastern Style: Divvying Up the Apalachicola-Chattahoochee-Flint River Basin, p. 51.

30 IZA, Alejandro. Ob. cit., p. 248, e DINH, DAILLIER, PELLET, Ob. cit., p. 1259.

31 Convenção de New York, art. 5º, em MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ob. cit., p. 258.

32 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ob. cit., p. 30.

33 CHAGAS, Galileu Marinho das. Soberania e Ingerência Ecológica, p. 183.

34 BROWNLIE, Ian. Ob. cit., p. 293.

35 A utilização dos rios internacionais para navegação está regulada na Convenção de Barcelona (1921). DINH, DAILLIER, PELLET, Ob. cit ., p. 1.254.

36 MELLO, Celso D. Albuquerque de. Ob. cit., p. 1.218

37 Dec. Leg. 45/67 e Dec nº 68.106/71. POMPEU, Cid Tomanik. Direito de Águas no Brasil, p. 469.

38 Texto completo em: LEX. Coletânea de Legislação, Ano XXXV, jan-mar 1971, p. 55-59.

39 De acordo com o art. 35 da Lei federal nº. 9.433/97, o mencionado conselho tem entre suas atribuições: “estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos”. A problemática dos recursos hídricos transfronteiriços já vinha sendo discutido pelo CNRH a exemplo da moção nº. 9, de 14 de março de 2002, que solicita a “solução dos problemas causados pela poluição, decorrente da falta de saneamento, da bacia do rio Quaraí, fronteira do estado do Rio Grande do Sul com o Uruguai”.

40 O rio da Prata é um dos principais rios da América do Sul cujos afluentes de maior relevância são o rio Paraguai (responsável pelo complexo do Pantanal), o rio Paraná (responsável pela matriz hidrelétrica de boa parte do país) e o rio Uruguai (marco divisório do Rio Grande so Sul em relação à Argentina).

41 PEÑA, Luis Alberto Diaz; GOMEZ, Jaime Jaramillo. Tratado de Cooperación Amazónica. Washington D.C.: Colegio Interamericano de Defensa, 1996. p. 8.

42 CAMDESSUS, Michel et al. Água: oito milhões de mortos: um escândalo mundial. Trad.: Maria Angela Villela. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005. p. 20.

43 SILVA, Solange Teles da. Proteção internacional das águas continentais: a caminho de uma gestão solidária das águas. In: Anais do XVI Congresso Nacional do CONPEDI. Belo Horizonte: CONPEDI, 2008. p. 969. Nesta subdivisão foram utilizados conjuntamente três critérios: biogeográfico, ecológico e hidrográfico.

44 CLARKE, Robin; e KING, Jannet. O atlas da água . São Paulo: Publifolha, s/d. p. 88.

45 O conceito de amazônia legal encontra-se definido pelo direito brasileiro pelo artigo 2º da Lei federal nº. 5.173, de 27 de outubro de 1966, que dispõe: Art . 2º A Amazônia, para os efeitos desta lei, abrange a região compreendida pelos Estados do Acre, Pará e Amazonas, pelos Territórios Federais do Amapá, Roraima e Rondônia, e ainda pelas áreas do Estado de Mato Grosso a norte do paralelo de 16º, do Estado de Goiás a norte do paralelo de 13º e do Estado do Maranhão a oeste do meridiano de 44º.

46 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Recursos naturais da Amazônia: conferência pronunciada pela Dra. Clara Pandolfo. Brasília: Centro de Documentação e Informação, 1975. p. 7-8.

47 PEÑA, Luis Alberto Diaz; GOMEZ, Jaime Jaramillo. Ob. cit. p. 8.

48 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Ob. cit. p. 28-29.

49 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 970.

50 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Direito ambiental internacional. Rio de Janeiro: Thex, 1995. p. 75.

51 ANGELIS, Pedro de. De la navegacion del Amazonas. Respuesta a una memoria de M. Maury. Caracas: T. Antero, 1857. p. 45.

52 PEÑA, Luis Alberto Diaz; GOMEZ, Jaime Jaramillo. Ob. cit. p. 12. Este projeto absurdo visava “(...) construir un gran lago interior en el Bajo Amazonas que conectaría las Cuencas del Orinoco y del Plata, pretendiéndose convertir el Amazonas en un Área Mediterránea Internacional de agua dulce con un millón de kilómetros cuadrados”.

53 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 968.

54 PEÑA, Luis Alberto Diaz; GOMEZ, Jaime Jaramillo. Ob. cit. p. 12.

55 Organismo intergovernamental criado pelo Tratado de Montevideo em 1980 e que substituiu a ALALC.

56 RODRIGUES, Alessandra Mahé Costa. A organização do tratado de cooperação amazônica (OTCA) como conseqüência de um direito internacional latinoamericano. In: Conferência Internacional “Universalismo e Regionalismo no direito Internacional: desafios e perspectivas para a cooperação e resolução de conflitos”. Belo Horizonte, 13 a 16 de Agosto de 2008. Disponível em: gedi.objectis.net. Acesso em: 18 jul. 2009. Afirma Alessandra Mahé que a despeito do integracionismo latinoamericano estar em voga e sua forte influencia sobre as relações internacionais naquele quadrante territorial, o TCA não pretendia ser um instrumento de integração, mas sim de cooperação. Com isto: “os grandes projetos de desenvolvimento na área seriam responsabilidade de cada país individualmente, os quais detêm a soberania sobre as porções amazônicas de seus territórios”.

57 YAHN FILHO, Armando Gallo. O conceito de bacia de drenagem internacional no contexto do Tratado de Cooperação Amazônica e a questão hídrica na região. Ambiente & Sociedade, Vol. VIII nº. 1 jan./jun. 2005. p. 4. Atesta Yahn Filho que: “ Em que pese a correta interpretação de AMAYO no que se refere ao reconhecimento da soberania dos países-membros, discordo de sua visão otimista quanto aos reais interesses de regionalização. Não obstante os processos de regionalização se darem com respeito à soberania dos Estados, julgo ser o texto do Tratado Amazônico sutil na defesa de interesses particulares de cada Parte, resultado do trabalho da diplomacia brasileira, a fim de garantir a aceitação do texto final por parte dos demais países”.

58 DUARTE, Lílian Cristina Burlamaqui. Política externa e meio ambiente. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2003. p. 25.

59 ANGELIS, Pedro de. Ob. cit . p. 5. Afirma o historiador ítalo-argentino que: “Solo la union entre los Estados cuyo territorio riega el Amazonas, puede permitirles llamar la poblacion á sus vastos desiertos, con sabias y liberales medidas, y establecer una navegacion activa en la grande arteria que sale del corazon de la América del Sur. Esta union estrecha, fundada en comunidad de intereses, es condicion necesaria al progreso y seguridad de dichos Estados”.

60 MELLO, Celso D. Albuquerque de.Curso de direito internacional público. 15ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 230-231. Nunca é demasiado relembrar a lição de Celso Duvivier de Albuquerque de Mello, o qual afirma que o tratado internacional perpassa pelas seguintes fases: negociação, assinatura, ratificação, promulgação, publicação e registro.

61Idem. p. 241.

62 MATTOS, Adherbal Meira. Direito Internacional Público. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 119.

63 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 969.

64 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 969.

65 ENRIQUEZ, Hugo Palomino. La biodiversidad, los recursos forestales y el derecho constitucional amazónico en el Peru. In: Congresso Internacional de Direito Amazônico. Boa Vista, RR, Brasil, março de 2004. Disponível em: http://direitoamazonico.blogspot.com/2008/05/direito-amaznico-prof-palomino-peru.html. Acesso em: 18 Jul. 2009.

66 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 16ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 60.

67 RUIZ, José Juste. Derecho Internacional del Medio Ambiente. Madrid: MacGraw-Hill, 1999. p. 23. (tradução nossa).

68 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Recursos hídricos - direito brasileiro e internacional. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 136. O professor Paulo Affonso está se referindo à Convenção da ONU sobre o uso não-navegacional dos rios internacionais de 1997.

69 RUIZ, José Juste. Ob. cit. p. 25. De acordo com o J. J. Ruiz, este princípio representaria um “certo retrocesso, ou pelo menos uma certa estagnação, em relação aos aspectos relativos à proteção do meio ambiente” (tradução nossa).

70 BENATTI, José Heder. Internacionalização da amazônia e a questão ambiental: o direito das populações tradicionais e indígenas à terra. In: Anais do XV Congresso Nacional do CONPEDI. Manaus: CONPEDI, 2006. p. 3. Disponível em: conpedi.org. Acesso em: 20 jul. 2009.

71 ENRIQUEZ, Hugo Palomino. Ob. cit. internet. (tradução nossa).

72 ALEMAR, Aguinaldo. Geopolítica das águas: o Brasil e o Direito Internacional Fluvial. Uberlândia/MG: UFU, 2006 (Tese de Doutorado em Geografia). p. 200.

73 BECKER, Bertha K. Geopolítica da Amazônia. Estudos Avançados, São Paulo, nº. 19 (53), 2005. p. 77. Becker traz as seguintes críticas ao modelo econômico de fronteira: “ A Amazônia é um exemplo vivo dessa nova geopolítica, pois nela se encontram todos esses elementos. Constitui um desafio para o presente, não mais um desafio para o futuro. Qual é este desafio atual? A Amazônia, o Brasil, e os demais países latino-americanos são as mais antigas periferias do sistema mundial capitalista. Seu povoamento e desenvolvimento foram fundados de acordo com o paradigma de relação sociedade-natureza, que Kenneth Boulding denomina de economia de fronteira, significando com isso que o crescimento econômico é visto como linear e infinito, e baseado na contínua incorporação de terra e de recursos naturais, que são também percebidos como infinitos. Esse paradigma da economia de fronteira realmente caracteriza toda a formação latino-americana. Hoje, o imperativo é modificar esse padrão de desenvolvimento que alcançou o auge nas décadas de 1960 a 1980. É imperativo o uso não predatório das fabulosas riquezas naturais que a Amazônia contém e também do saber das suas populações tradicionais que possuem um secular conhecimento acumulado para lidar com o trópico úmido. Essa riqueza tem de ser melhor utilizada. Sustar esse padrão de economia de fronteira é um imperativo internacional, nacional e também regional”.

74 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Ob. cit. p. 52-53.

75 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 969-970.

76 ENRIQUEZ, Hugo Palomino. Ob. cit. internet.

77 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 970.

78 RODRIGUES, Alessandra Mahé Costa. Ob. cit. internet.

79 As comissões especiais estão previstas no artigo XXIV do TCA. Atualmente, existem sete: Saúde (Cesam); Assuntos Indígenas (Ceaia); Meio Ambiente (Cemaa); Transportes, Infraestruturas e Comunicações (Ceticam); Turismo (Cetura); Educação (Ceeda); e Ciência e Tecnologia (Cecta).

80 SERRANO, Rosalía Arteaga. Por uma urgente integração da Amazônia. Folha de São Paulo, São Paulo, 25 de novembro de 2005. Disponível em: http://www.otca.org.br/ep/noticia/noticia.php?idNoticia=1678&tipoN=4. Acesso em: 19 jul. 2009.

81 MONTERO, Adolfo Ruiz. La agricultura y el medio ambiente rural en el marco de un desarrollo sustentable. In: VII Congreso Argentino de Derecho Agrario. Disponível em: www.iada.org.ar . Acesso em: 18 jul. 2009.

82Idem. Internet.

83 SILVA, Solange Teles da. Ob. cit. p. 971.

84Idem. p. 971.

85 DUARTE, Lílian Cristina Burlamaqui. Ob. cit. p. 25.

86 FREIRE, Cristiniana Cavalcanti; TORQUATO, Carla Cristina Alves; e COSTA, José Augusto Fontoura. Juridificação internacional: análise do tratado de cooperação amazônica em face dos desafios ambientais internacionais. In: Anais do XV Congresso Nacional do CONPEDI. Manaus: CONPEDI, 2006. p. 15. Disponível em: conpedi.org. Acesso em: 18 jul. 2009.

87Idem. p. 15-16.

88 SANTANA, Heron José de. Direito Ambiental Pós-Moderno. Curitiba: Juruá, 2009. p. 58.

89 RODRIGUES, Alessandra Mahé Costa. Ob. cit. internet.

90 YAHN FILHO, Armando Gallo. Ob. cit . p. 9.

91 OTCA. SECRETARIA PERMANENTE. Plano Estratégico 2004-2012. p. 38-39. Disponível em: http://www.otca.org.br/PDF/Plano_Estrategico.pdf. Acesso em: 20 jul. 2009.

92 SOARES, Guido Fernando Silva. Ob. cit., p. 112.