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Ação Civil Pública e Ação Coletiva: Problema Terminológico
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Discute-se na doutrina se as expressões “Ação Civil Pública” e “Ação Coletiva” são sinônimas ou se possuem significados distintos.
Uma primeira corrente sustenta que se trata de institutos diferentes: “a ação civil pública foi concebida inicialmente como a ação em que o Ministério Público fosse o autor no campo cível, em um paralelo com a ação penal pública”, não havendo coincidência entre os termos ação civil pública e ação coletiva . Nesse sentido, a interdição de incapaz é ação civil pública, embora não seja coletiva, por não defender interesses de um grupo.1
Na verdade, a ação civil pública não guardava qualquer relação com direitos difusos e coletivos. Contudo, com o advento da Lei da Ação Civil Pública, duas mudanças ocorreram, sendo a primeira caracterizada pela “desvinculação da ação civil pública como instrumento processual de titularidade exclusiva do Ministério Público”, tendo em vista que aumentou o rol dos legitimados para seu ajuizamento; “a segunda mudança foi a concepção da ação civil pública como ação coletiva”.2
Hugo Nigro Mazzilli afirma que a ação civil pública “é a ação de objeto não penal proposta pelo Ministério Público”.3 No seu entender, a ação que versa sobre interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos será denominada ação civil pública, caso seja proposta pelo Ministério Público. Contudo, se proposta por associações, o mais correto é chamá-la de ação coletiva. Por outro lado, sob o enfoque estritamente legal, será ação civil pública qualquer ação movida com fundamento na Lei 7.347/85, para defesa de interesses transindividuais, seja autor uma associação, o Ministério Público ou outro legitimado. Já a ação coletiva restará caracterizada quando fundada nos arts. 81 e seguintes do CDC, na defesa de interesses transindividuais.4
De acordo com Voltaire de Lima Moraes, ação civil pública e ação coletiva “não são expressões sinônimas”. A ação civil pública é a demanda proposta pelo Ministério Público, “destinada a tutelar interesses e direitos coletivos lato sensu, individuais indisponíveis, bem como a ordem jurídica e o regime democrático”. Já a ação coletiva “é aquela proposta por qualquer legitimado, autorizado por lei, objetivando a tutela de interesses coletivos lato sensu.”5
Dessa forma, a ação civil pública e a ação coletiva se distinguem por dois aspectos: pela qualidade da parte que as promove e pelo alcance da tutela jurisdicional, considerando a relação de direito material que objetivam tutelar. Assim, a ação civil pública é aquela proposta, a rigor, pelo Ministério Público, enquanto a ação coletiva pode ser proposta por qualquer legitimado autorizado em lei.6
Aliás, tendo em vista que a ação coletiva tutela apenas interesses e direitos coletivos lato sensu, podem ser consideradas como espécies de ação coletiva a ação popular, o mandado de segurança coletivo e as demais ações propostas por outros entes, que não seja o Ministério Público, em defesa de interesses e direitos metaindividuais.7
Contudo, José Carlos Barbosa Moreira incluiu a ação civil pública no rol das ações coletivas ao dizer que são “figuras processuais específicas de ações coletivas: o mandado de segurança coletivo, a ação popular e a ação civil pública”.8
No mesmo sentido é a posição de Aurisvaldo Melo Sampaio, que entende que a expressão “ações coletivas” é gênero do qual seriam espécies, dentre outras, a ação civil pública e a ação popular, uma vez que estas ações são caracterizadas pela dimensão coletiva.9
Maria Fátima Vaquero Ramalho Leyser também inclui a ação civil pública no rol das ações coletivas e afirma que ação coletiva é “aquela proposta por seus legitimados autônomos, visando à tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos”.10
Rodolfo de Camargo Mancuso sustenta que, embora todas as ações judiciais sejam públicas, ou porque propostas perante o Estado-juiz ou porque a função jurisdicional é pública, esse não é um critério que justifica de maneira satisfatória o nome de “ação civil pública”.11 Ademais, afirma que, para a questão terminológica, não se pode considerar o aspecto da legitimação ativa, uma vez que o Ministério Público, que seria a “parte pública”, não é o único legitimado.12 Considera, então, o critério objetivo, esclarecendo que os interesses versados na ação da Lei 7.347/85 não são, “a rigor, públicos”, pois o Estado não figura necessariamente como parte. Trata-se de interesses de sujeitos indeterminados confrontando com outros interesses igualmente de “largo espectro”.13
Ademais, para Márcio Flávio Mafra Leal, relativamente ao autor da ação, há que se mencionar que “a ação civil pública pode ser proposta por uma associação ou pelo Ministério Público indistintamente.” Além disso, sob o aspecto objetivo, a ação “terá os mesmos efeitos se proposta com base na Lei da Ação Civil Pública ou no Código do Consumidor”. Assim, conclui ser “sem sentido a diferenciação”.14
Por outro lado, Teori Albino Zavascki afirma que a denominação de ação civil pública não está relacionada com a pretensão do direito material nela deduzida. Também não se refere ao pedido imediato do processo (condenação, constituição, declaração, ordem ou mandado). A denominação relaciona-se com a legitimação ativa, de forma que é titular ativo da ação civil pública o Ministério Público e os demais legitimados eleitos pelo legislador para tutelar direitos de uma coletividade.15 Além do mais, a ação civil pública se presta para tutelar direitos transindividuais e não direitos individuais, ainda que homogêneos; para estes últimos se utiliza a ação coletiva, como determinou o art. 91 do CDC.16 Logo, a posição de Zavascki é que a ação civil pública serve para tutelar direitos transindividuais, previstos na Lei 7.347/85, enquanto a ação coletiva tutela direitos individuais homogêneos.
No que se refere às ações de controle de constitucionalidade, que tutelam a ordem jurídica abstrata, é incabível tanto ação civil pública como ação civil coletiva, por se tratar de lei em tese.17
Convém ressaltar que o Título III do CDC, que se aplica à ação civil pública, conforme art. 117, contém o Capítulo II denominado “Das Ações Coletivas para a defesa de interesses individuais homogêneos”, o que permite uma interpretação que distingue a ação civil pública, que tutela interesses difusos e coletivos, da ação coletiva, que tutela interesses individuais homogêneos.18
Já para José Marcelo Menezes Vigliar a expressão ação civil pública “não revela, por si só, coisa nenhuma. A expressão ‘civil pública’ que adjetiva a ‘ação’ não tem o poder, sequer, de indicar a qualidade do direito material defendido.”19 Questiona o autor: “por que se adjetivou a demanda coletiva de ação civil pública?” A resposta é que a adjetivação ‘civil pública’ nada representa, “nada quer significar”, pois “não indica o direito material que se tutela nem tampouco quem ajuíza a ação.”20 Conclui que a terminologia ‘ação civil pública’ se cristalizou na praxe forense, mas o que realmente importa é que ela trata de interesses transindividuais e individuais homogêneos.21 Por fim, José Vigliar opta pela utilização da terminologia “ação coletiva”, por ser mais adequada. Na verdade a ação é coletiva porque veicula pretensão coletiva.22
Ressalta ainda, referido autor, que “tanto ação civil pública como ação coletiva são expressões equivocadas”, mas esta deveria ser a utilizada, porque revela o tipo de interesse que está sendo pleiteado. Contudo, o nome, por si só, não consegue modificar a essência da coisa. Se o interesse for transindividual (na sua essência ou não), a demanda será coletiva.23
Todavia, de acordo com Mancuso a expressão “ação civil pública” já está assentada e consagrada, “irreversivelmente, na experiência jurídica brasileira”.24
O Projeto de Lei nº 5.139/2009 utiliza o termo “ação civil pública” em seu próprio enunciado, bem como no caput do art. 1º. Contudo, no §2º do art. 1º faz uso do termo “ações coletivas”. Ocorre que ambas as expressões tutelam, de acordo com o Projeto, interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.
Além disso, o título do capítulo III do Projeto de Lei fala em condições da “ação coletiva”. Ainda é possível mencionar, dentre outros, o art. 5º, que trata da distribuição de uma “ação coletiva”; o art. 6º, que elenca os legitimados para propor “ação coletiva”; o art. 7º, que veda a intervenção de terceiros nas “ações coletivas”; o art. 10, que refere o procedimento da “ação coletiva”. Assim, o que se vislumbra é que o legislador optou por tratar as expressões “ação civil pública” e “ação coletiva” como sinônimas.
Referências bibliográficas:
BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Ações Coletivas na Constituição Federal de 1988. Revista de Processo nº 61. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, janeiro-março, 1991. p.187-200.
LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações Coletivas: História, Teoria e Prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.
LEYSER, Maria Fátima Vaquero Ramalho. Ações Coletivas e Direitos Difusos. Campinas: Apta Edições, 2004.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003.
MORAES, Voltaire de Lima. Ação Civil Pública: alcance e limites da atividade jurisdicional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007.
SAMPAIO, Aurisvaldo Melo. A simultaneidade de ações coletiva e individuais em face da garantia constitucional do acesso à Justiça. In: SAMPAIO, Aurisvaldo; CHAVES, Cristiano (coords.). Estudos de Direito do Consumidor: Tutela Coletiva (Homenagem aos 20 anos da Lei da Ação Civil Pública). Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005. p.37-61.
VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003.
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.
Notas de Rodapé
1 LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações Coletivas: História, Teoria e Prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 187-188.
2 LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações Coletivas: História, Teoria e Prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 188.
3 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 65.
4 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 16. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 66.
5 MORAES, Voltaire de Lima. Ação Civil Pública: alcance e limites da atividade jurisdicional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 23.
6 MORAES, Voltaire de Lima. Ação Civil Pública: alcance e limites da atividade jurisdicional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 23.
7 MORAES, Voltaire de Lima. Ação Civil Pública: alcance e limites da atividade jurisdicional. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 23-24.
8 BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Ações Coletivas na Constituição Federal de 1988. Revista de Processo nº 61. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, janeiro-março, 1991. p. 189-190.
9 SAMPAIO, Aurisvaldo Melo. A simultaneidade de ações coletiva e individuais em face da garantia constitucional do acesso à Justiça. In: SAMPAIO, Aurisvaldo; CHAVES, Cristiano (coords.). Estudos de Direito do Consumidor: Tutela Coletiva (Homenagem aos 20 anos da Lei da Ação Civil Pública). Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005. p. 39.
10 LEYSER, Maria Fátima Vaquero Ramalho. Ações Coletivas e Direitos Difusos. Campinas: Apta Edições, 2004. p. 20.
11 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 20.
12 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p.20.
13 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 21.
14 LEAL, Márcio Flávio Mafra. Ações Coletivas: História, Teoria e Prática. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1998. p. 188.
15 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. p. 64-65.
16 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. p.66.
17 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. p. 265.
18 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 24.
19 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003. p.38.
20 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003. p.42-43.
21 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 46.
22 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 51.
23 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Interesses Individuais Homogêneos e seus aspectos polêmicos. São Paulo: Saraiva, 2003. p.53.
24 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007. p.22.